A Continuidade das Reformas e Tendências Recentes

Em meados da década de 1990, Deng Xiaoping deu início a um grande esforço de articulação política para garantir que seu sucessor mantivesse o ritmo do seu programa de reformas. O nome escolhido por ele foi Jiang Zemin, um tecnocrata cuja ascensão na carreira se deu dentro da burocracia do partido e que, a despeito de apoiar abertamente as reformas

econômicas do governo, era bastante conservador no campo da política. Ele havia apoiado Deng durante os intensos debates econômicos que se seguiram aos acontecimentos na Praça da Paz Celestial e era um grande apoiador do modelo das Zonas Econômicas Especiais. Sua imagem saiu bastante fortalecida após uma série de viagens realizadas por Deng no ano de 1992, a “Jornada pelo Sul”, na qual ele realizou uma enfática defesa das mudanças na economia e criticou o excesso de cautela das demais lideranças do partido em sua implementação (Grasso, et.al., 2008). Embora Deng continuasse a ser visto como o líder máximo da China até sua morte em 1997, Jiang Zemin foi aos poucos assumindo os cargos mais importantes na estrutura de poder, chegando à presidência do país em março de 1993.

Com o apoio inicial de Deng Xiaoping, Ziang e os líderes que se seguiram foram capazes de aprofundar as reformas econômicas por meio do reconhecimento do papel da inciativa privada na economia (oficialmente após o 15º Congresso do Partido em 1997), pela condução de um amplo programa de privatizações e pela concessão de incentivos ainda maiores aos investimentos externos. Contudo, isso não significava que a China estivesse num período de transição à economia de mercado como inicialmente se acreditava. Todas as medidas tomadas eram apenas concessões diante do objetivo principal de transformar a China na maior nação industrial do mundo. Como veremos mais adiante, os líderes chineses nunca abriram mão do poder de conduzir a atividade econômica no sentido de atingir os objetivos por eles considerados como estratégicos. A própria ideia de um “socialismo de mercado”, ou de um “socialismo com características chinesas”, pressupõe um elevado grau de intervenção estatal, dito de outra forma, a transformação do país numa economia de mercado, nos moldes dos países ocidentais, nunca esteve no horizonte da política econômica chinesa.

Inicialmente, os economistas do governo acreditavam que a maior concorrência entre as próprias empresas estatais e com as TVEs, bem como a política de bônus concedida aos seus funcionários, pudessem aumentar o nível de eficiência das SOEs. Entretanto, conforme discutido anteriormente, essas medidas não conseguiram corrigir as distorções inerentes ao modelo estatal chinês. O déficit dessas empresas continuava a ser financiado pelos bancos estatais, cujas perdas acumuladas colocavam em risco todo o sistema bancário da China. Além disso, esse modelo de

financiamento contrariava a política de recentralização fiscal implementada pelo governo como forma de combater a inflação (Riedel & Gao, 2007).

Desse modo, durante o 15º Congresso do Partido em 1997, o governo anunciou o fechamento e a venda da maioria de suas empresas estatais, cujas ações foram oferecidas aos seus próprios funcionários e também a investidores privados. Foram mantidas apenas algumas centenas de indústrias estratégicas nos setores de energia, recursos naturais, armamentos, química e distribuição de grãos. O mote do programa era “reter as grandes, liberar as pequenas”. Dado que aproximadamente dois terços da força de trabalho urbana era composta por funcionários públicos, o resultado econômico e social das privatizações foi devastador. Embora o setor não estatal tenha absorvido parte da mão-de-obra dispensada, milhões de trabalhadores se viram de uma hora para outra desempregados e sem os benefícios sociais antes concedidos pelas empresas do governo.

Figura 12 – Número de Funcionários Contratados e Percentual de Pessoas Empregadas nas SOEs em Relação ao Emprego Total das Áreas Urbanas (1978-2011)

Fonte: China Statistical Yearbook 2012 (National Bureau of Statistics of China). Elaboração do autor.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 0 20 40 60 80 100 120 1978 1985 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 Pessoal Empregado (milhões) Participação no Emprego Urbano (%)

Essa onda de privatizações atingiu também as TVEs. Com o fim da proibição ao estabelecimento de negócios privados, as vantagens relacionadas à proteção dos direitos de propriedade das empresas coletivas deixaram de existir. Os donos das empresas privadas não estavam mais sujeitos aos riscos de expropriação por parte do governo central ou às severas restrições de acesso ao crédito do sistema bancário estatal. Além disso, conforme destacado por Kung e Lin (2007), as mesmas características que foram responsáveis pelo sucesso das TVEs de propriedade coletiva até a primeira metade dos anos 90 acabaram por justificar a sua transferência à iniciativa privada no período seguinte.

Dado que o futuro político dos governantes locais estava vinculado ao bom desempenho econômico das regiões sob sua responsabilidade, quanto maiores fossem os níveis de renda per capita, de emprego e de receitas fiscais geradas, maiores seriam suas chances de ascenderem na hierarquia do partido. Sendo as TVEs de propriedade coletiva o principal instrumento para se atingir essas metas, seus administradores frequentemente optavam por sacrificar o objetivo de maximização dos lucros em favor de um maior nível de emprego e geração de receita fiscal.12 Com a intensificação da concorrência nos mercados locais e o aumento das restrições orçamentárias, fruto da nova política de recentralização fiscal que tornava mais rígidas as regras para obtenção de financiamento junto ao sistema bancário estatal e aumentava o percentual de repasse da arrecadação de impostos para o governo de Pequim, muitas dessas empresas passaram a registrar prejuízos e acumular dívidas.13

Havia ainda problemas relacionados à governança das empresas. Com a expansão dos negócios e aumento na complexidade das funções administrativas, os oficiais locais passaram a delegar muitas de suas funções a administradores contratados que não demostravam o mesmo grau de disposição em manter os níveis de desempenho econômico conquistados. Ao contrário, muitos deles agiam em função de seus próprios interesses, sobretudo quando suas remunerações eram restringidas por normas e regulamentações oficiais. Eram comuns as queixas relacionadas a comportamentos oportunistas como, por exemplo, a falsificação de estatísticas e manipulação de

12 _{A receita fiscal dos governos subnacionais era resultado principalmente da taxação das atividades comerciais, ao invés}

da cobrança de impostos sobre a renda das empresas (Kung e Lin, 2007). Isso tornava incompatível a busca por um maior volume de receita fiscal e a maximização dos lucros por parte dos administradores.

13 _{Após 1994, o governo central fixou em 75% o percentual de repasse dos impostos arrecadados pelos governos}

subnacionais sobre o valor adicionado na produção, além de limitar o acesso à várias das fontes informais de receita extra- orçamentária que as cidades e vilas podiam dispor anteriormente (Kung e Lin, 2007).

balanços contábeis, o que era agravado pela carência de recursos financeiros e humanos necessários às atividades de supervisão e monitoramento do trabalho administrativo no interior das empresas (Kung e Lin, 2007).

Tudo isso fez com que o grau de importância das TVEs de propriedade coletiva se reduzisse substancialmente a partir da segunda metade da década de 1990. A partir da Figura 13 abaixo, pode-se perceber que, após a forte tendência de crescimento verificada durante a década de 1980, o total de pessoas empregadas nesse tipo de empresa se reduziu de cerca de 60 milhões em 1995 para 38 milhões em 2002. Do mesmo modo, após um pico de quase 1,7 milhões de empresas estabelecidas em 1993, havia pouco mais de 730 mil em funcionamento em 2002, uma redução de quase 60% em menos de dez anos.14

Figura 13 – Número de Estabelecimentos e Total de Pessoas Empregadas nas TVEs de Propriedade Coletiva na China entre 1985 e 2002

Fonte: National Bureau of Statistics of China. Elaboração do autor.

Com relação à política de abertura econômica, o governo ampliou os incentivos oferecidos às empresas estrangeiras e adotou uma série de medidas destinadas a reduzir os

14 _{A partir de 2003, o governo chinês deixou de divulgar as informações das TVEs de propriedade de coletiva.}

0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000 0 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600 1.800 1985 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Mil pessoas Mil Unidades

entraves à importação e a ampliar o acesso ao seu mercado doméstico. Essas medidas faziam parte do esforço para garantir a entrada da China na Organização Mundial do Comércio (OMC), o que na visão dos principais líderes do partido era um elemento fundamental do seu programa de reformas. O objetivo era atrair mais investimentos estrangeiros e ampliar o mercado para os produtos chineses, bem como impor um maior nível de concorrência para as firmas locais. Muitas dessas medidas foram tomadas antecipadamente ao cronograma da OMC, como forma de demonstrar ao mundo o compromisso da China com as regras do comércio internacional.

Desse modo, no final da década de 1990, a tarifa média sobre as importações de produtos manufaturados foi reduzida para cerca de 8,9%, sendo que alguns grupos importantes de produtos passaram a ser isentos de tarifa. As cotas e as exigências de licença prévia para importar, bem como as demais modalidades de barreiras não tarifárias, também foram extintas. O monopólio estatal sobre o comércio exterior foi mantido apenas para um número limitado de setores considerados estratégicos como, por exemplo, os de petróleo, combustíveis, fertilizantes, algodão, grãos, seda e óleos vegetais. Nos demais, todas as empresas, nacionais ou estrangeiras, poderiam realizar suas transações comerciais livremente (Branstetter & Lardy, 2009).

Para atrair novos fluxos de investimento estrangeiro para o país, o governo de Pequim se comprometeu também a não impor condições que fossem contrárias ao acordo da OMC referente às medidas relacionadas aos investimentos nos setores ligados ao comércio exterior (Trade- Related Investment Measures – TRIMs). Empresas de diversos segmentos foram desobrigadas de atingir os percentuais mínimos de utilização de insumos locais e de compensar suas despesas com insumos importados por meio da exportação de produtos finais. As aprovações dos projetos de investimento foram desvinculadas da obrigatoriedade de transferência de tecnologia ou da realização de parcerias com empresas chinesas. Também foi importante a derrubada das barreiras que impediam as firmas de controlarem seus próprios canais de distribuição, publicidade e rede de pós-venda.15

15 _{De acordo com Branstetter & Lardy (2009), essas medidas ajudaram a reverter uma tendência inicial de queda no fluxo}

de investimentos estrangeiros a partir da segunda metade dos anos 1990. Os autores mencionam uma certa desilusão por parte dos investidores estrangeiros com o excesso de restrições impostas pelos governos locais à comercialização de sua produção no mercado interno e a ausência de uma infraestrutura adequada de transportes. Além disso, a lucratividade das empresas havia ficado comprometida por conta da queda da demanda na economia chinesa, fruto da política anti- inflacionária adotada pelo governo nesse período.

Esse novo conjunto de incentivos renovou o interesse dos investidores estrangeiros pela China e fez com o volume de recursos aplicados no país ultrapassassem o montante de USD 50 bilhões no ano de 2002.16 A composição desses investimentos também sofreu algumas alterações significativas. Embora Hong Kong e Taiwan continuem sendo a principal origem dos investidores externos na China, empresas norte-americanas, japonesas e europeias passaram a ter uma participação cada vez maior na economia, refletindo a conformação de um ambiente econômico mais favorável e aberto ao investimento estrangeiro.