A extrafiscalidade e o princípio da igualdade

O princípio da capacidade contributiva é, de fato, a espinha dorsal da justiça tributária, é o critério que inspira a igualdade. Entretanto, a própria Constituição admite a concessão de isenções que, em princípio, beneficiam pessoas de grande capacidade econômica, embora, em nenhum caso se possa romper com a igualdade formal. Desde que o critério utilizado para diferenciar, na concessão de benefícios, isenções ou incentivos, seja arbitrário, não razoável ou não justificável, evidencia-se a inconstitucionalidade.

Como todo harmônico que é, a Constituição não tem contradições. Distintamente de nòrmas-regras que têm vigência excludente no caso de conflito, as normas-princípios têm vigência concorrente. O conflito entre princípios não exclui a vigência de um deles, mas, apenas, dá ensejo a um processo de ponderação dos valores e metas ditados pelos princípios em questão, visando à máxima realização de ambos.

Na utilização da extrafiscalidade, em muitos casos, a capacidade contributiva é posta de lado, de forma total ou parcial. Nas isenções e demais

benefícios fiscais, outorgados como incentivos, os destinatários do favor legal podem ser pessoas de grande capacidade econômica, não representando isso quebra do princípio da igualdade formal, pelo qual as pessoas que se encontrem em situações idênticas devem merecer o mesmo tratamento.

Tampouco a exceção relativa do princípio da capacidade contributiva poderá anular outros princípios, como o da seletividade, inerente ao imposto sobre produtos industrializados.

Como regra geral, a lei precisa basear-se em princípios justos, sem os quais ocorre o arbítrio, pois na ausência de princípios jurídicos há vontade qualquer. O princípio do justo fornece os critérios para medir o que é digno de pena, digno de prêmio, digno de ajuda social, de subvenção ou de imposto.

Por isso se diz que o princípio da igualdade “ ... proíbe ao legislador adotar a lógica da valoração nula (sem efeito), pois, no mínimo, ele precisa justificar-se por meio de um outro princípio (contra-princípio ou exceção) “. 49

Portanto, sendo a regra constitucional a uniformidade do tributo federal em todo o território nacional, somente admite-se como exceção ou contra- princípio a hipótese de concessão de incentivos fiscais, destinados a promover o

equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do País. 50

2.3.1 EXTRAFISCALIDADE E JUSTIÇA FISCAL

Antes de iniciar-se a abordagem da questão relacionada à extrafiscalidade e à justiça fiscal, é importante tecer algumas considerações sobre a atividade política estatal. Como destacado por Alfredo Augusto Becker, toda e

49 BALEEIRO, Aliomar. D ireito Tributário B rasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 1999, 11“ ed., p. 938. 50 Constituição Federal, art. 151,1.

ou prejudicial. O Estado pratica uma Política capitalista ou socialista, individualista ou coletivista, etc. Mesmo quando afirme sua negativa em escolher o “absoluto“, alegando neutralidade, esta é apenas aparente, pois na verdade ele é logicamente obrigado a escolher um “absoluto“ (autêntico ou falso) sob pena de condenar-se à inércia e a negar-se a si mesmo.51

As “finanças neutras“, ou que pretendem deixar a estrutura social como a encontraram, são, na realidade, também políticas. Defendem uma política de caráter conservador, no pressuposto de que o existente é mais justo ou adequado à coletividade em cujo meio se processa.

Assim, a tributação utilizada com efeito extrafiscal tanto pode servir como instrumento de reforma social, quanto instrumento para alcançar objetivo exatamente oposto: impedir a reforma social e conservar, ou melhor, salvar o regime capitalista liberal.

Ao adotar a concepção capitalista neo-liberal, o Estado inevitavelmente inclina-se pela opção do mercado e do capital, ou seja, pelos que dominam o mercado e detém o capital. Ao assim escolher, toda e qualquer política governamental será no sentido de realizar o ideal capitalista neo-liberal e a sua conhecida cartilha: Estado mínimo, redução dos direitos e garantias sociais e trabalhistas, privatização de empresas nacionais, submissão às regras ditadas pelo Fundo Monetário Internacional, enfim, a realidade que se pode contemplar hoje em nosso País.

Ora, não tendo o Direito Tributário um objetivo próprio, como de regra todo o Direito Positivo, mas sim natureza instrumental, estando a serviço de uma Política, esta sim com seus próprios e específicos objetivos econômico-sociais, daí resulta que a tributação extrafiscal serve tanto para a reforma social, como para impedí-la. Logo, o Direito Tributário que serve à Política de reforma social

deverá ter necessariamente um sistema diverso daquele que serve à Política de conservação do capitalismo liberal.

Toda a reforma social é efetuada mediante duas tarefas fundamentais:

destruição da antiga ordem econômica social e reconstrução da nova. Nos países

em que essa ruptura aconteceu pela força bruta, a tarefa de destruição precedeu à da reconstrução, como naqueles que adotaram a ideologia marxista.

Para uma opção desvinculada de lutas armadas, a única saída será a utilização do instrumental de todo o Direito Positivo radicalmente renovado, e nesta hipótese a tarefa da destruição da ordem econômica social vigorante será simultânea com a da reconstrução. Neste caso, um dos principais agentes revolucionários será, sem dúvida, o Direito Tributário rejuvenescido, que, pelo impacto de seus tributos, destruirá a antiga ordem social e, simultaneamente, financiará a reconstrução da nova ordem.

2.3.2 CONTRAPONTOS DA EXTRAFISCALIDADE

Embora a Constituição brasileira tenha facilitado a tarefa do julgador, ao explicitar a regra da igualdade e ditar claramente os parâmetros dentro dos quais se pode diferenciar, distinguir, excepcionar, oferecendo expressamente o contraprincípio que permite criar incentivos regionais, não se pode negar a dificuldade de se controlar efetivamente a concessão dos incentivos fiscais, enquanto atividade política.

Também os benefícios e incentivos fiscais concedidos sem prazo; por pressão de grupos econômicos interessados, tendem a se perpetuar no tempo, ocorrendo uma espécie de inércia legislativa, de tal modo que podem durar muitos anos, sendo tarefa difícil o seu cancelamento. Em tal hipótese, ocorre um desvirtuamento dos originais propósitos motivadores dos incentivos, que passam a atuar como cristalização de privilégios injustificados.

que se instalara no cancelamento dos incentivos, prevendo a revogação automática dos incentivos concedidos e não reconfirmados expressamente pelo legislador no prazo de dois anos contados da promulgação da Carta, mandou que fossem respeitados os direitos adquiridos dos contribuintes beneficiados. Previu, ainda, a necessidade de o Poder Executivo elaborar um demonstrativo regionalizado dos efeitos das isenções, anistias e subsídios financeiros, tributários ou creditícios sobre as receitas e despesas previstas na lei orçamentária anual.52

O grande desafio, diante das disposições constitucionais e normativas, continua sendo como dosar, mensurar e controlar o incentivo em seus resultados, sem desestimular o investimento. Tudo indica que as isenções continuarão a ser instrumento de desenvolvimento econômico, embora a experiência brasileira demonstre que tanto as isenções como os demais institutos afins, usados como incentivos, mesmo sendo aperfeiçoados ao longo dos anos, não têm produzido todos os resultados esperados.

Já no que se refere aos setores tradicionalmente mais dependentes de recursos governamentais, como a agricultura, tem-se observado uma parcimônia estatal na concessão de incentivos, ao contrário do que ocorre nos países da União Européia, cuja agricultura é fortemente subsidiada.

Conforme levantamento efetuado por João Pedro Stédile e Gerson Teixeira, durante o ano de 2000 o governo concedeu em torno de 42 bilhões de reais em subsídios para diferentes setores da economia. Destes, o mais privilegiado foi o de exportações, que recebeu nada menos do que 14 bilhões de reais. Os turistas brasileiros abastados, por exemplo, ao retornarem ao país, receberam um subsídio de 707 milhões de reais para comprar produtos importados nas lojas de aeroportos, sem pagar imposto. Já todo o subsídio

através do Programa Nacional de Agricultura Familiar (PRONAF), durante o ano de 2000, foi de 392 milhões de reais.53