A LEITURA DO P ODER J UDICIÁRIO SOBRE O TEMA

O papel do Poder Judiciário frente aos diversos aspectos da gestão dos terrenos de marinha vem diversificando bastante ao longo dos anos.

Em um primeiro momento, tem-se a decisão histórica proferida em 1905 pelo Supremo Tribunal Federal – STF63, que pacificou o entendimento de que os terrenos de marinha sempre foram bens públicos insertos no rol do patrimônio da nação.

Atualmente, no entanto, a discussão sobre esse tema apresenta-se de forma mais ampla no âmbito desse Poder, seja em razão da nova conjuntura constitucional que expressamente incluiu entre os bens da União os terrenos de marinha, seja em razão do gradual amadurecimento da democracia brasileira. Esse novo contexto de regime democrático, o mais longo desde a instituição legal dos terrenos de marinha, permite que o Ministério Público, a mídia e o cidadão, individualmente ou de forma organizada, cobrem do Judiciário um posicionamento incisivo sobre as questões de cunho mais gerencial desse assunto, como os abusivos aumentos dos foros, da taxa de ocupação, e a se manifestar sobre os inúmeros questionamentos sobre os critérios utilizados pela SPU para demarcar essas áreas. Igualmente de relevo são as decisões judiciais contra o desrespeito, por parte da SPU, dos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa no processo demarcatório, de recadastramento e arrecadação da receita patrimonial da União.

Em Pernambuco a Justiça Federal de primeiro e segundo graus vêm se destacando em suas decisões em relação aos aspectos referenciados no parágrafo antecedente.

Como exemplo de entendimento nessa direção pode ser citado o Agravo de Instrumento nº 77967, originário da 6ª Vara Federal do Estado de Pernambuco e relatoria da Desembargadora Federal Margarida Cantarelli (BRASIL, 2007).

As razões que levaram a parte autora a se insurgir contra a União, nesse caso, diziam respeito à majoração da taxa de ocupação, por parte da SPU, em percentual superior aos índices inflacionários, atingindo no ano de 2006 o percentual de 340%.

Em suas contra-razões sustentara a União a legitimidade na fixação dos percentuais, referentes à cobrança da taxa de ocupação, de acordo com a valorização do

63_{Trata-se da Ação Ordinária nº 8, impetrada pelos Estados da Bahia e Espírito Santo contra a União, cujo}

argumento principal era o de que com a transferência das terras devolutas para os Estados, procedida pelo art. 64 da Constituição Federal de 1891, não mais pertenciam à União os terrenos de marinha. Portanto, o que de fato importava era definir a quem pertencia a propriedade ou o domínio pleno desses bens: se à União ou aos Estados. A decisão do STF veio em 31 de janeiro de 1905 e julgou improcedente a Ação. Nesta ficou expresso que os terrenos de marinha não se confundem com as terras devolutas, como também com os próprios nacionais, e sobre os quais a União exerce um direito de soberania ou jurisdição territorial. (Santos, 1985).

domínio pleno e não somente de acordo com a desvalorização da moeda, nos termos dos arts. 1º e 7º do Decreto-lei 2.398/87.

Quanto ao mérito, defendera a União a possibilidade de considerar, como referência para a definição do valor do domínio pleno do terreno ocupado, o quantitativo em reais por metro quadrado, conforme Planta Genérica de Valores - PGV confeccionada pela própria União a partir de dados que estabeleciam o valor de mercado dos imóveis, objeto da lide.

Por sua vez, a desembargadora relatora do processo, ao proferir seu voto, assim se pronunciou, em síntese:

A respeito de tema semelhante, tive oportunidade de me pronunciar neste Tribunal, por ocasião do julgamento da Argüição de Inconstitucionalidade suscitada nos autos da AMS nº 753/CE, em julgado unânime perante o Egrégio Pleno, [...]

Daquele julgado, uma regra se extrai para aplicação a este caso concreto.

Reproduzo esse comando: a atualização dos valores do foro deve

corresponder à compensação correlativa à desvalorização da moeda, e não ao aumento aleatório do foro a ser pago. [...]

Se não a outro título, pelo menos em face do princípio do enriquecimento sem causa do devedor, considero lícita essa atualização, na justa medida em que se ativer aos índices de mera correção monetária do valor inicial do foro, sem afetar o valor intrínseco da obrigação. Mas, quando venha a atualização a refletir, também, a eventual valorização do domínio pleno, devida a fatores outros que não a desvalorização da moeda, considero que, então aí, não mais será viável conciliar a norma em causa com a garantia do ato jurídico perfeito, inscrita no artigo XXXV, do artigo 5º, da Carta de 1988 (artigo 153, parágrafo terceiro da anterior), perante o direito positivo vigente à época da celebração do aforamento (Decreto-Lei nº 9.760-46, artigo 101, em sua redação original). (BRASIL, ob. cit.).

(Grifo da autora).

Esse voto resultou no Acórdão onde os Desembargadores Federais da Quarta Turma do Tribunal Regional da 5ª Região, à unanimidade, decidiram de acordo com o entendimento da relatora, ou seja:

A atualização dos valores do foro deve corresponder à compensação correlativa à desvalorização da moeda, e não ao aumento aleatório do foro a ser pago, sendo vedado, por isso, que venha a refletir a valorização do domínio pleno. Precedentes deste Tribunal (AMS nº 753/PE, desta Relatoria, Pleno, unânime, julg. 12.09.2001), do Superior Tribunal de Justiça (RESP nº nº 212.060/RJ, Rel. Min. César Asfor Rocha, julg. 27.11.2001) e do Supremo Tribunal Federal (RE nº 143.856/PE, Rel. Min. Octávio Gallotti, julg. 29.10.96). (BRASIL, ob. cit.).

Decisões dessa natureza possuem um efeito prático importante, pois, como observado na tabela 4, grande parte dos aforamentos, hoje existentes no Município do Recife, foi realizada a partir de definição de linhas de preamares que datam das décadas de 1960 e 1970. Quer isto dizer que o julgado acima criou um precedente favorável a todos os foreiros e ocupantes de terrenos de marinha, que se enquadrem nessa situação, a questionarem judicialmente os reajustes com base nos valores de mercado.

No que concerne à observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa quando da demarcação dos terrenos de marinha, a questão vem sendo enfrentada pelo Superior Tribunal de Justiça-STJ no sentido de que devem tais procedimentos observar a citação pessoal dos interessados certos, conforme ilustrado nas ementas a seguir:

ACÓRDÃO STJ – REsp 550146/PE

DATA: 16/11/2005 Relator: Min. Teori Albino Zavascki Legislação: Art. 11, do Decreto-Lei nº 9.760/46.

TERRENOS DE MARINHA - LINHA DE PREAMAR – DEMARCAÇÃO –NOTIFICAÇÃO. PROCESSUAL CIVIL. PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO DE LINHA DE PREAMAR. NOTIFICAÇÃO DE INTERESSADOS. ART. 11 DO DECRETO- LEI 9.760⁄46. 1. A teor do art. 11 do DL 9.760⁄46, a intimação dos interessados no procedimento de demarcação da linha de preamar deve ser pessoal para os interessados certos — assim entendidos os acessíveis, cuja identidade e cujo endereço sejam conhecidos — e por edital, modalidade sempre excepcional de cientificação, para os interessados incertos, seja quanto à identidade, seja quanto ao domicílio. 2. No caso dos autos, segundo registrou o acórdão a quo, ‘quando do procedimento administrativo demarcatório, o imóvel já tinha proprietário com registro inscrito no Cartório de Imóveis’, razão pela qual é de ser mantida a conclusão aí firmada no sentido da obrigatoriedade da notificação pessoal. 3. Recurso especial a que se nega provimento. (BRASIL, 2005).

ACÓRDÃO STJ – REsp 724741/SC DATA: 12/12/2006 Relator: Min. Luiz Fux

TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL. TAXA DE OCUPAÇÃO DECORRENTE DA DEMARCAÇÃO DE TERRENO DE MARINHA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DEMARCATÓRIO. DECRETO-LEI 9.760/46. INTERESSADOS CERTOS. INTIMAÇÃO POR EDITAL. NULIDADE. PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. INOBSERVÂNCIA.

1. A exegese Pós-Positivista, imposta pelo atual estágio da ciência jurídica, impõe na análise da legislação infraconstitucional o crivo da principiologia da Carta Maior, que lhe revela a denominada "vontade constitucional", cunhada por Konrad Hesse na justificativa da força normativa da constituição.

2. Nesse segmento, a interpretação do artigo 11, do Decreto-Lei nº 9.760/46 não pode se distanciar dos postulados constitucionais da ampla defesa e do contraditório, corolários do princípio mais amplo do due process of law, também consagrados no âmbito administrativo. 3. Desta sorte, revela-se escorreito o acórdão regional, segundo o qual, identificados os interessados no procedimento de demarcação dos terrenos de marinha, cabia à Administração Pública intimá-los pessoalmente a fim de oportunizar-lhes a defesa de seu título, o que eiva de nulidade o ato administrativo pertinente (Precedente do STJ: REsp 550146/PE, publicado no DJ de 05.12.2005).

4. Recurso especial a que se nega provimento (BRASIL, 2006).

ACÓRDÃO STJ – REsp 586859/SC

DATA: 02/03/2005 Relator: Min. Castro Meira

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. ART. 535. OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. TERRENOS DE MARINHA. DEMARCAÇÃO DA LINHA DO PREAMAR MÉDIO DE 1831. CHAMAMENTO DAS PARTES INTERESSADAS POR EDITAL. QUALIFICAÇÃO DO IMÓVEL. TERRENO DE MARINHA. SÚMULA 7/STJ.

[...]

2. Por força da garantia do contraditório e da ampla defesa, a citação dos interessados no procedimento demarcatório de terrenos de marinha, sempre que identificados pela União e certo o domicílio, deverá realizar-se pessoalmente. Somente no caso de existirem interessados incertos, poderá a União valer-se da citação por edital 3. Após a demarcação da linha de preamar e a fixação dos terrenos de marinha, a propriedade passa ao domínio público e os antigos proprietários passam à condição de ocupantes, sendo provocados a regularizar a situação mediante pagamento de foro anual pela utilização do bem. Permitir a conclusão do procedimento demarcatório sem a citação pessoal dos interessados conhecidos pela Administração, representaria atentado aos princípios do contraditório e da ampla defesa, bem como à garantia da propriedade privada. [...] 5. Recurso especial conhecido, em parte, e provido. (BRASIL, 2005).

Entretanto, em face das constantes decisões contrárias à práxis administrativa de desrespeitar o contraditório e a ampla defesa, o governo federal conseguiu aprovar e sancionar a Lei nº 11.481/2007 (BRASIL, ob. cit.). O artigo 5º desta alterou o Decreto-lei nº 9.760/1946 para retirar desse normativo a possibilidade de citar pessoalmente o interessado na demarcação dos terrenos de marinha. A partir daí, há obrigação apenas de se publicar a demarcação em edital no diário oficial do Estado e uma vez em jornal de grande circulação, com o objetivo de chamar os interessados para que estes possam oferecer, no prazo de sessenta dias, estudo, plantas, ou outros documentos que contradigam ou corroborem a justificativa de se demarcar determinada área.

Assim, passada essa fase preliminar sem a impugnação efetiva, há a determinação da posição da “linha” da preamar média, a qual deverá ser, igualmente, promovida a sua publicidade, mediante a publicação do edital, realizada uma vez no Diário Oficial do Estado onde ocorreu a demarcação. Observado esse procedimento e decorrido o prazo de dez dias sem qualquer impugnação, será considerada homologada a posição de linha.

Dessa forma, o particular, pessoa física ou jurídica, mesmo que tenha registrado em cartório a propriedade em seu nome e nela resida há dezenas de anos, terá que provar, no prazo máximo de sessenta dias, que aquela não se encontra em área denominada terrenos de marinha. Do contrário, já a partir da definição provisória da posição da linha da preamar média, passa o ocupante a ter a obrigação de pagar anualmente a taxa de ocupação e o laudêmio à União, neste caso só se ocorrer a transferência onerosa.

Especificamente a respeito da nova redação do Decreto-lei inserida pela Lei nº 11.481/2007, não foi encontrada decisão recente do STJ enfrentando essa questão. Todavia, a sociedade já se movimenta para tornar inconstitucional o artigo 5º dessa lei. Nesse sentido a Assembléia Legislativa do Estado de Pernambuco impetrou junto ao STF Ação Direta de Inconstitucionalidade-ADIn, no dia 1º de julho de 2009. (S.O.S., ob. cit.).

É de se salientar, no entanto, que a observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa não decorrem da lei, mas do próprio texto constitucional. Nesse caso, faz-se ainda mais necessários, pois da sua inobservância pode decorrer a perda da propriedade plena do particular em favor da União, agravada com a submissão daquele ao ônus de pagamento de taxa, foro e laudêmio.

Ainda com enfoque na questão em Pernambuco, o Ministério Público Federal-MPF, com atuação nesse Estado, depois de receber representação de nove entidades civis, inclusive, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil seccional de Pernambuco-OAB/PE, deu entrada, no ano de 2007, na Ação Civil Pública-ACP nº 26/2007. Nessa Ação o MPF questiona a regularidade dos procedimentos administrativos concernentes à demarcação, cobrança de foros e taxas de ocupação referentes aos terrenos de marinha. Busca esse Órgão obstar que a SPU continue a aplicar reajuste aos valores citados utilizando como base de cálculo o valor de mercado do domínio pleno do imóvel, prática essa realizada desde o ano de 2004. Igualmente requereu o MPF que a justiça determine a realização de perícia a fim de ser definida a linha da preamar média de 1831 e, por via de conseqüência, sejam revisadas as demarcações e anulados os registros que com ela sejam incompatíveis.

procedimentos de demarcação em que não tenha havido a intimação pessoal dos interessados certos e com endereços conhecidos.

A Juíza da 3ª Vara da Justiça Federal em Pernambuco liminarmente deferiu o pedido para suspender os procedimentos demarcatórios em andamento, nos quais os interessados, com endereço conhecido, não tenham sido intimados pessoalmente, até decisão final da ACP. Nessa decisão, a magistrada entendeu que o artigo 11 do Decreto-lei, em sua nova redação, afronta as garantias do contraditório e da ampla defesa, princípios expressamente inseridos no art. 5º, inciso LV da Constituição da República. Portanto, em termos práticos, declarou incidentalmente a inconstitucionalidade do art. 11 em referência.

Inconformada, a União recorreu ao TRF da 5ª Região a fim de suspender a decisão de primeiro grau. Porém o Tribunal manteve a decisão liminar de primeira instância destacando que o “[...] impedimento à realização de novas demarcações sem que fosse observado o contraditório, era medida salutar, fundamentada na cautela. Não há o que modificar.” (BRASIL, 2008, p. 171).