A planilha é instrumento de fiscalização do contrato

A planilha de custos e formação de preços elaborada pela Administração na fase interna

da licitação serve de modelo para os licitantes, como vimos. O licitante vencedor do certame

inclui em sua proposta planilha demonstrativa da formação do preço ofertado, discriminando

os custos unitários.

A proposta do contratado, portanto, informa todos os itens componentes do preço:

remuneração, encargos sociais, verbas necessárias para cobertura das ausências e

afastamentos legalmente previstos, insumos, materiais, depreciação de equipamentos etc. Uma

vez aceita a proposta, esta vincula o proponente e a Administração contratante, por força do

art. 54, § 1º, da Lei 8.666/93.

LEI 8.666/93 Art. 54 ...

§ 1º Os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as condições para sua execução, expressas em cláusulas que definam os direitos, obrigações e responsabilidades das partes, em conformidade com os termos da licitação e da proposta a que se vinculam.

Não resta dúvida de que o contratado é obrigado a cumprir com exatidão os termos

da sua proposta, o que inclui realizar os encargos remunerados pela Administração e que são

expressos na planilha de custos e formação de preços.

De fato, é dever da Administração Pública fiscalizar o fiel cumprimento das obrigações

assumidas pelo contratado, como determina a Lei de Licitações e Contratos.

LEI 8.666/93

Art. 66. O contrato deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as cláusulas avençadas e as normas desta Lei, respondendo cada uma pelas conseqüências de sua inexecução total ou parcial.

Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.

Assim, para que a fiscalização seja efetiva importa conhecer a planilha, tanto na fase de

elaboração do orçamento estimado, quanto na fase de execução contratual. Deverá a

fiscalização do contrato se certificar de que o contratado efetivamente realize os encargos

expressos na proposta por ele formulada.

Por exemplo, havendo previsão na proposta de pagamento de adicional noturno aos

trabalhadores prestadores dos serviços, o fiscal do contrato deverá:

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

verificar a efetiva realização do trabalho noturno, conforme parâmetros definidos na

CLT;



apurar o quantitativo de horas noturnas realizadas; e



exigir do contratado comprovação do pagamento do respectivo adicional noturno aos

trabalhadores.

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União aponta para a necessidade da

fiscalização efetiva do contrato, observando-se a realização dos itens de custo expressos na

proposta do contratado, vale dizer, na planilha de custos e formação de preços.

JURISPRUDÊNCIA DO TCU [VOTO]

47. A situação é completamente diferente em se tratando de serviços de terceirização (execução de serviços contínuos mediante cessão da mão de obra pela empresa contratada), em que os custos apresentados na planilha seriam aqueles em que a empresa efetivamente incorreria, por envolver mão de obra cedida por ela. E mais, no âmbito destes contratos, tais custos são bastante significativos e perfeitamente controláveis pela fiscalização do ente público contratante. Se a empresa informa na sua planilha de custos e formação de preços, por exemplo, que disponibilizará dez profissionais para trabalharem com exclusividade e habitualidade nas dependências do ente público e, na prática, só disponibiliza nove, ou informa que realizará trabalhos noturnos e, na prática, não os realiza, tais irregularidades poderão ser perfeitamente constatadas (identificadas) por uma zelosa fiscalização.

48. Independentemente do critério adotado para mensuração e pagamento (v.g., por resultados), tais situações envolvendo serviços de terceirização não podem ser toleradas pelo poder público, e os valores pagos indevidamente deverão ser glosados, sob pena de enriquecimento sem causa da contratada.

49. Não se pode perder de perspectiva que, a teor do art. 54, § 1º, da Lei nº 8.666/93, a empresa se obriga aos termos da proposta que formulou no certame. A planilha é demonstrativa; é indicativa da formação do preço. Logo, em homenagem ao princípio da boa-fé, se o custo informado na planilha não existe (ao menos no patamar informado) - e, frise-se, sendo caso de terceirização -, tais informações vinculam o proponente. A alteração das condições originalmente pactuadas estaria então a afetar (alterar) o equilíbrio econômico-financeiro da avença.

(Acórdão 1805/2014 – Plenário)

JURISPRUDÊNCIA DO TCU [VOTO]

À vista da planilha de custos fornecida pela própria empresa [omissis] durante a fase de execução do contrato, a equipe de fiscalização do TCU pôde verificar, de fato, a existência de indícios veementes de superfaturamento, decorrente de estimativa excessiva de mão

de obra, material, equipamentos e insumos não correspondentes aos efetivamente utilizados na prestação dos serviços.

Cumpre frisar que tais inconsistências foram identificadas pela unidade técnica antes mesmo da realização do pagamento dos serviços superfaturados. Consta dos autos que os responsáveis [...] foram, ainda outra vez, alertados, pela equipe de acompanhamento deste Tribunal, no sentido de reverem seus procedimentos, apurarem a quantificação excessiva dos elementos que integram os serviços avençados e, ao confirmá-la, adotarem as medidas necessárias à glosa da fatura emitida pela empresa contratada.

Mesmo assim, em face de tais advertências do controle externo, os responsáveis realizaram a medição, a liquidação e o pagamento dos serviços superfaturados, na exata dimensão declarada na planilha de composição de custos fornecida pela empresa contratada.

Isto significa que, sem aferição, mesmo com os indícios de superfaturamento já declarados aos gestores, pelos auditores, o valor declarado pela empresa foi integralmente pago pela Administração.

[...]

A identificação dessa irregularidade pela equipe de acompanhamento do TCU foi obtida pelo confronto entre a informação constante da planilha de custos fornecida pela contratada, as folhas de frequência dos funcionários [...] e os registros de entrada desses empregados naquelas unidades militares.

De igual forma, foi verificado, na planilha de custos da contratada, dimensionamento de material, de equipamentos e de insumos em quantidade superior à necessária ao atendimento das necessidades verificadas [...] também foi identificada pela equipe de fiscalização nas inspeções in loco realizadas nos almoxarifados da empresa contratada, observada durante a vigência do ajuste contratual, ainda que na fase de desmobilização [...] ocasião em que foi informado à unidade técnica que os materiais em estoque nos almoxarifados da contratada foram os mesmos utilizados na fase de realização dos jogos olímpicos.

(Acórdão 832/2013 – Plenário)

JURISPRUDÊNCIA DO TCU

9.3.1. verifique se as glosas realizadas até o fim da vigência do Contrato 22/2009 estão de acordo com o entendimento decorrente de tratativas no âmbito do presente processo, em relação aos seguintes itens:

9.3.1.1. pagamento indevido de adicional noturno, uma vez que não houve comprovação de prestação de serviços entre 22h de um dia e 5h do dia seguinte;

9.3.1.2. pagamento irregular de adicional de férias, pois não houve comprovação de que um percentual de 11,11% foi realmente repassado aos funcionários da CPM Braxis que prestavam serviço ao Ibama;

9.3.1.3. pagamento irregular de 13º salário, uma vez que não é possível aceitar valores diferentes do percentual de 8,33% decorrente da legislação;

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JURISPRUDÊNCIA DO TCU

9.7.3. calcule os valores correspondentes às horas trabalhadas no período noturno, compare-os com aqueles efetivamente pagos à empresa a título de adicional noturno, informe-os a este Tribunal, acompanhados da documentação comprobatória (contracheques, planilhas de controle de horário e outros), e promova a glosa das quantias eventualmente pagas a maior;

9.7.4. promova a glosa dos valores correspondentes ao percentual a maior praticado referente à parcela do ―13º salário, que deveria ser de 8,33%, em vez dos 11,44% informados na planilha de formação de preços relativa ao contrato 02.0015.00/2009; 9.7.5. calcule os valores efetivamente pagos à contratada a título de férias, compare-os com aqueles recebidos pelos empregados da empresa, a fim de verificar se o total do percentual relativo à rubrica em questão (14,88%) está sendo efetiva e integralmente repassado aos profissionais, e promova, caso contrário, a glosa das quantias pagas a maior;

(Acórdão 3231/2011 – Plenário)

JURISPRUDÊNCIA DO TCU 9.2.3. com relação à fiscalização dos contratos...:

[...]

9.2.3.2. verifique a compatibilidade entre os salários efetivamente pagos pelas contratadas aos trabalhadores alocados ao DNIT e aqueles constantes em demonstrativo de formação de preço ou planilha com essa finalidade, vinculados ao instrumento contratual;

9.3. alertar... que o pagamento de salários em nível inferior ao da proposta oferecida na licitação constitui causa para o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato em favor da Administração, devendo as medidas cabíveis ser adotadas imediatamente à constatação de que os salários efetivamente pagos pelas contratadas aos trabalhadores alocados ao DNIT são inferiores aos consignados nas propostas apresentadas na licitação, sob pena de responsabilidade solidária dos responsáveis pelos pagamentos indevidos;

(Acórdão 1233/2008 – Plenário)

(vide, no mesmo sentido: Acórdão 1009/2011 – Plenário; Acórdão 2477/2010 – Plenário; Acórdão 2647/2009 – Plenário)

Em julgados posteriores, o Tribunal sinalizou que pode mitigar o entendimento de que a

contratada se obriga a pagar os salários cotados em sua proposta, pelo menos no que toca ao

pagamento de salários nos contratos de serviços na área de engenharia (engenharia

consultiva – em que não há cessão da mão de obra), como se pode observar dos arestos a

seguir transcritos.

O pagamento de salários inferiores aos constantes da proposta somente configura descumprimento contratual caso exista cláusula expressa no edital e no contrato exigindo a identidade entre esses valores.

Pedido de Reexame apresentado pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de

Transportes (Dnit) contra o Acórdão 1233/2008-Plenário atacou, dentre outros pontos,

determinação para que a autarquia levantasse valores pagos a maior decorrentes da "incompatibilidade entre os salários efetivamente pagos pelas empresas contratadas e aqueles informados nas suas Planilhas de Composição de Custos apresentadas por ocasião das licitações", e instaurasse "os respectivos processos de tomada de contas especial no caso de as contratadas se negarem a restituir ao erário os valores recebidos indevidamente". Os autos trataram, originariamente, de representação versando sobre contratos de prestação de serviços especializados de supervisão técnica. Ao discordar do entendimento do relator, o ministro revisor rememorou precedente análogo ao caso em exame, no qual externou a seguinte posição sobre a questão: "Com efeito, é certo que a planilha com os preços unitários apresentados na licitação vincula o proponente. O equívoco, todavia, é entender que as quantias ali constantes devem corresponder aos custos que serão incorridos pelo contratado para cumprir o objeto, pois, no regime de execução contratual por empreitada, no qual a retribuição do contratado se dá mediante o preço avençado, e não por uma margem de lucro, como na contratação por administração, o que a planilha ostenta são os preços dos insumos considerados pelo concorrente na formação do valor a ser cobrado da Administração, e não os seus reais custos. (...) A tese que vincula os gastos com insumos aos valores da proposta confunde custos da contratada com os seus preços (os quais somente são custos sob o ponto de vista da Administração) (...) Veja-se que, como consequência disso, a aferição do superfaturamento acaba sendo feita em relação aos custos do contratado, e não aos valores de mercado, mesmo diante da inexistência, como no caso concreto, de dificuldade prática para a estimativa destes com base em sistemas de referência ou outra fonte confiável de preços, e desconsiderando-se o fato de o regime de execução contratual ser por empreitada". Nesse sentido, concluiu o revisor: "O que se depreende, portanto, dos fundamentos do Acórdão 2784/2012-Plenário, é que o pagamento de salários inferiores aos da proposta somente configuraria descumprimento contratual caso houvesse cláusula expressa no edital e no contrato exigindo a identidade entre esses valores, sendo a regra geral a de que as quantias constantes da proposta correspondem aos preços dos serviços, e não aos custos da contratada. Assim, uma vez que não há cláusula dessa natureza nos contratos de engenharia consultiva em comento, não se pode falar em violação ao contrato na realização desses pagamentos". Seguindo o voto do revisor, o Plenário do TCU deu provimento ao recurso.

(Acórdão 2438/2013 – Plenário – INFORMATIVO 168)

JURISPRUDÊNCIA DO TCU

Apurou-se, com base na folha de pagamento da empresa líder do consórcio, que os salários efetivamente pagos aos empregados eram inferiores aos que constaram da proposta oferecida na licitação, donde se concluiu que o consórcio contratado estava a auferir, a princípio, lucros indevidos. Por isso, foi determinado no Acórdão 327/2009- Plenário, que a Secretaria Especial de Portos da Presidência da República, à qual fora sub- rogado o contrato, fizesse retornar aos cofres públicos a diferença entre os salários pagos

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pela contratada a seus empregados e os valores constantes da proposta, contra o que a

contratada demonstrou inconformismo, por meio de pedido de reexame. Ao examinar o recurso, o 2º revisor, ministro Valmir Campelo, discordando do voto do relator, ministro Ubiratan Aguiar, entendeu não ser possível a retenção da diferença dos valores declarados pela contratada em sua proposta e os efetivamente despendidos aos funcionários. Segundo ele, para que isso ocorresse, seria necessário que o edital da licitação contivesse cláusula expressa nesse sentido, o que não houve.

Para o 2º revisor, nessas contratações de serviços de consultoria por homem/hora, “a identidade entre o valor declarado e o realmente pago é condição para a garantia da vantajosidade e moralidade dos certames”. Entretanto, entendeu que uma determinação genérica ao Dnit para que fizesse constar em seus instrumentos convocatórios, doravante, cláusula que estipulasse a necessidade da correspondência entre o valor do salário contratado com o realmente pago à mão de obra nos contratos de supervisão iria extrapolar as raias do pedido de reexame em discussão. Por isso, votou por que o Tribunal constituísse grupo de trabalho para se aprofundar nos assuntos afetos às contratações de engenharia consultiva, de modo a contribuir para o aprimoramento dos instrumentos convocatórios, projetos básicos e dos orçamentos desses contratos.

Ao dar provimento ao pedido de reexame, para tornar sem efeito a redação do item 9.1 do Acórdão 327/2009, do Plenário, o Tribunal determinou adoção das providências apresentadas pelo 2º revisor, entre elas a constituição do grupo de trabalho mencionado. Precedentes citados: Acórdãos n. 2.632/2007, 2.093/2009, 1.244/2010, 3.092/2010, 446/2011, 2.215/2012, todos do Plenário.

(Acórdão 2784/2012 – Plenário – INFORMATIVO 127)

No documento PLANILHA DE CUSTOS E FORMAÇÃO DE PREÇOS PARA CONTRATOS DE TERCEIRIZAÇÃO (páginas 41-46)