2 A POLÍTICA NACIONAL DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL DO MTE

A FORMULAÇÃO DA ATUAL POLÍTICA DO MTE PARA A EDUCAÇÃO

PROFISSIONAL - O PLANO NACIONAL DE QUALIFICAÇÃO DO TRABALHADOR29 –

PLANFOR

Até a metade da década de 90, convive-se no país com um sistema de educação profissional, herdado da década de 40, composto de quatro elementos: redes federal e

estadual de escolas técnicas, Sistema S30 e escolas isoladas, sendo estas últimas as

mais numerosas. As duas primeiras ofereciam ensino técnico de nível médio sendo que as redes estaduais, esporadicamente, ofereciam cursos técnicos em nível de Ensino Fundamental. O Sistema S e as escolas isoladas ofereciam tanto cursos técnicos de

nível médio31, quanto cursos técnicos sem exigência de escolaridade. (CUNHA,

1977)32.

Desde então, passa-se por uma nova conformação do sistema de educação profissional do país. Dentre várias alterações, as que interessam ao presente estudo dizem respeito à introdução, nas escolas técnicas, dos chamados cursos técnicos de nível básico. Essa foi uma das medidas da reforma do ensino técnico contida no decreto-lei 2.208, de 1997, que foi complementado com a implantação do PLANFOR, no mesmo período, voltando-se ambos para o segmento de trabalhadores com inserção mais precária no mercado de trabalho. Embora, com implementação em datas diferentes, a reforma do ensino técnico e o Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador são gestados de forma integrada.

Os ministérios do Trabalho e da Educação editaram, em conjunto, no ano de 1995, o primeiro de uma série de documentos que vão conformar a nova proposta de política de Educação Profissional (EP) para o país. Nele são articulados os diferentes

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O Plano recebeu diferentes denominações durante o período de sua implementação. Utilizo neste trabalho a última denominação, constante em BRASIL (1999).

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SENAI/SESI/SENAC/SESC/SENAR/SENAT.

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Os cursos de aprendizagem do Sistema S tornaram-se equivalentes aos do ensino oficial, através da lei 5.692, de 1971. Com base nessa lei, os cursos de aprendizagem, de dois anos de duração, tornaram- se equivalentes às quatro últimas séries do curso de 1º Grau e os portadores de “carta de ofício” foram dispensados da freqüência das disciplinas de habilitação profissional nos cursos de 2º Grau.

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Refiro-me aqui, de maneira sucinta, à estrutura básica de educação profissional. Para maior detalhamento sobre as alterações ocorridas nesse sistema ver Cunha (1977) e Ribeiro (2001).

níveis de intervenção que compõem essa proposta: a implantação de um Plano Nacional de Educação Profissional; a criação de uma rede de Centros de Educação Profissional; e a formulação de uma política para o Ensino Médio, enfatizando novos requisitos da qualificação, centrada não mais “no treinamento específico para a realização de tarefas, mas [. . .] uma base de conhecimentos, atitudes e habilidades que só podem ser obtidas através de uma sólida educação geral”. (BRASIL, 1996, p. 4). Segundo os documentos em que foram apresentadas, as medidas têm por base a reestruturação produtiva e o novo ordenamento das relações de trabalho em curso no país. Frente à situação atual dos trabalhadores, caracterizada por um alto índice de desemprego e subemprego, baixos índices de escolarização formal e de desempenho escolar da população, a política para o setor apresenta-se como um resgate da dívida social (idem, p. 4). “A estrutura educacional e o modelo de oferta têm que ser construídos de forma bastante flexível para atender a diferentes situações, considerando as rápidas mudanças tecnológicas e as tendências econômicas regionais e de mercado internacional” (idem, p. 5).

O documento enfatiza, ainda, a importância da articulação das instâncias envolvidas na educação profissional no país, tanto extra governo quanto intra-governo, âmbito no qual é destacada como imperativa a articulação entre MEC e MTE. “Para esta articulação é importante uma visão global da política educacional, destacando e esclarecendo as interfaces entre Educação Básica e Educação Profissional” (idem, p. 4) É destacada também a importância da articulação com o setor empresarial, representado pelo Sistema S.

Para tal articulação é preconizado “um trabalho em parceria, que começa desde a concepção dos Planos, estendendo-se até sua avaliação final” (idem, p.11). Esta parceria diz respeito às Secretarias Estaduais de Trabalho e seus conselhos, Secretarias Estaduais de Educação e seus conselhos, direção das entidades integrantes do Sistema S, sindicatos, empresas, organizações governamentais e não- governamentais. Esse é o único documento conjunto e, a partir de então, cada um dos Ministérios (MTE e MEC) passa a elaborar seus próprios documentos, relativos às políticas e aos programas propostos.

A política de qualificação profissional expressa pelo Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador – PLANFOR – ditada pela então Secretaria de Formação e

Desenvolvimento Profissional – SEFOR33 – do Ministério do Trabalho e homologada

pelo CODEFAT34, com algumas alterações35, reafirma as principais diretrizes

constantes do documento inicial elaborado pelos dois Ministérios. Pretendendo-se público e de massas, tem como objetivo ampliar a população atendida pelo sistema de profissionalização já existente, chegando à qualificação anual de 20% de trabalhadores da PEA ao final de cinco anos. Seus pressupostos são dentre outros: o fato de que a nova empresa "exige que o trabalhador não apenas saiba fazer; é preciso também 'conhecer' e, acima de tudo, 'saber aprender'". (BRASIL, 1995); a educação profissional deve ser entendida como instrumento para o desenvolvimento da cidadania e "como componente essencial de um novo padrão de relações capital - trabalho, fundado na negociação" (BRASIL, 1995, p. 10). Para tanto contempla elementos da escolaridade básica, sem substituí-la, considerando a necessidade de "abrir alternativas a quase dois terços da força de trabalho do país [. . .] que não possui mais que quatro anos de escolaridade básica, nem terá chance ou condições de voltar à escola". (BRASIL, 1995, p. 9).

Esse objetivo e esses pressupostos estão na base da estratégia de implementação do PLANFOR, estruturada em três linhas de atuação: (a) avanço conceitual; (b) articulação institucional; (c) apoio à sociedade civil.

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Essa Secretaria teve seu nome trocado para Secretaria de Políticas Públicas de Emprego – SPPE – nome que conserva até o presente momento.

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Conselho Deliberativo do FAT - Fundo de Amparo ao Trabalhador. O CODEFAT homologa o Plano uma vez que este é gerado com recursos do FAT. No Brasil, com mais de 30 anos de retardo em relação à Convenção da OIT que lhe dá origem, o FAT foi instituído, por lei em 1990, e o CODEFAT para geri-lo. O FAT é composto pelo Programa de Integração Social (PIS) e do Patrimônio do Servidor Público (PASEP), descontados 25% que ficam retidos no Tesouro Nacional como Fundo de estabilização Fiscal (FEF). Do total do FAT 40% são destinados ao Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES). O restante é distribuído entre os diferentes programas do Sistema Público de Emprego (SPE): Programa de Geração de Emprego e Renda (PROGER), Seguro-Desemprego, o Sistema Nacional de Emprego (SINE), responsável pela intermediação da mão-de-obra e o PLANFOR. O CODEFAT é constituído por nove membros: três representantes de centrais sindicais de trabalhadores (CUT, Força Sindical e CGT); três representantes de confederações patronais (CNI, CNC e CNF) e três representantes do governo federal (MTE, Ministério da Previdência e BNDES) Para a descrição detalhada da destinação dos recursos do FAT e dos objetivos do CODEFAT, ver Castro e Macedo, 1998; para análise das políticas de emprego no Brasil ver Azeredo, 1998; Pochmann, 1998; para uma análise da gestão tripartite, ver Guimarães, Comin e Leite, 2001 e Fidalgo, 2001.

O avanço conceitual diz respeito à “construção e consolidação de um novo enfoque conceitual e metodológico de EP, orientada pela efetiva demanda do setor produtivo, reunindo interesses e necessidades de trabalhadores, empresários, comunidade” (BRASIL, 1999b). O PLANFOR outorga-se o papel de construtor e disseminador de “um conceito ampliado e renovado de EP, coerente com a nova institucionalidade da EP” (BRASIL, 1999b). Esse conceito contempla o desenvolvimento integrado de habilidades básicas, específicas e/ou de gestão, definidas em função do mercado de trabalho e do perfil da população a ser atendida”. (BRASIL, 1999b).

A nova EP, segundo esses princípios, deve: ter foco na demanda do mercado de trabalho e no perfil da clientela, superando, segundo os documentos, a histórica orientação da formação profissional baseada na oferta de cursos disponíveis no mercado; ser direito do cidadão produtivo, pensada em bases contínuas, permanentes, em caráter complementar - e nunca substitutiva - à educação básica, que é direito de todo o cidadão e dever do Estado; ter variado leque de ações, contemplando o desenvolvimento integrado de habilidades básicas, específicas e/ou de gestão do

trabalhador; ser capaz de atender à diversidade social, econômica e regional da PEA.36

Os documentos entendem por habilidades básicas, competências e conhecimentos gerais, essenciais para o mercado de trabalho e para a construção da cidadania, como comunicação verbal e escrita, leitura e compreensão de textos, raciocínio, saúde e segurança no trabalho, preservação ambiental, direitos humanos, informação e orientação profissional e eventuais requisitos para as demais habilidades; as habilidades específicas são aquelas que tratam dos conteúdos específicos das ocupações e as habilidades de gestão são competências e conhecimentos relativos a

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Nota-se que a idéia de empregabilidade, constante dos primeiros documentos e que recebeu severas críticas da comunidade acadêmica, vai sendo suprimida dos últimos documentos.

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Notam-se algumas superposições de conceitos em uma mesma edição de um documento, bem como alterações dos conceitos utilizados, nos diferentes documentos editados pelo MTE, ao longo do período de implementação do Plano. As linhas de atuação apresentadas acima se superpõem; o mesmo ocorre com os conceitos de competências, habilidades e conteúdos, na definição das chamadas “habilidades básicas”; o conceito de “empregabilidade”, importante nas primeiras edições, e muito criticado por setores ligados, principalmente, à área da Educação, não aparece mais nas últimas edições. A análise dos documentos que embasam o PLANFOR e dos conceitos neles utilizados tem sido foco de vários estudos (CASTIONI, 2002; CIAVATTA, 2000; CIAVATTA e FRIGOTTO, 2002; MORAES, 2002).

atividades de gestão, auto gestão, melhoria da qualidade e da produtividade de micro e pequenos estabelecimentos, do trabalho autônomo ou do próprio trabalhador individual, no processo produtivo. (BRASIL, 1999 b, p. 8).

A articulação institucional diz respeito à “mobilização, integração e fortalecimento de uma Rede Nacional de EP, integrada por entidades públicas e privadas com infra- estrutura e experiência na área, buscando construir uma nova institucionalidade da EP no país” (BRASIL, 1999 b). Através dessa linha de atuação, o PLANFOR se propõe a ser um ‘catalisador’ na redefinição das ações de EP no país, uma vez que os recursos do FAT, que o financiam, não são suficientes para as metas estipuladas (qualificação anual de 20% da PEA em cinco anos). Propõe-se a articular a rede de instituições de Educação Profissional da sociedade civil, fazendo com que as mesmas aportem ao Plano seu conhecimento na área. Ou seja, à medida que recebem recursos do FAT para executar os cursos dos PEQs, seria esperado das instituições executoras, que socializassem as metodologias e conteúdos por elas utilizados e, inclusive, reformulassem práticas, a partir de exigências inovadoras disseminadas através do Plano.

E, por último, o apoio à sociedade civil diz respeito à expansão do acesso das ações de EP, principalmente àqueles grupos em “desvantagem social”. (BRASIL, 1999 b).

Em todas as linhas de atuação está presente uma das principais diretrizes do Plano – a descentralização. Conforme o PLANFOR, o Plano é implementado através das Secretarias Estaduais do Trabalho, em cada um dos Estados da Federação e conta com a participação da sociedade civil em vários níveis. No nível da concepção da política através do CODEFAT no seu planejamento, através das Comissões Estadual e Municipais de Emprego (CEEs e CMEs), responsáveis pelo diagnóstico das necessidades locais e demandas de cursos e homologação do Plano respectivamente; na execução, através das entidades ofertantes de cursos de educação profissional, responsáveis pela execução dos cursos.

Para o presente estudo interessa ressaltar, fundamentalmente, duas diretrizes que se ligam ao seu objeto de investigação. A primeira delas, uma importante diretriz do PLANFOR, é a que diz respeito à articulação com outras políticas públicas de trabalho:

Concebido como instrumento do Sistema Público de Trabalho e Renda, o PLANFOR postula crescente integração com outros programas e projetos financiados pelo FAT, em especial, os do seguro-desemprego, intermediação de desempregados, crédito popular (PROGER, PRONAF) e outros programas de geração de trabalho e de renda financiados pelo FAT ou por outros fundos públicos. (BRASIL, 1999 b, p. 43).

Essa diretriz esbarra, na origem, na precariedade das demais políticas públicas de trabalho, no Brasil, cuja implementação é bastante recente Azeredo (1998).

A outra é a que diz respeito ao suprimento das deficiências da escolaridade básica da população atendida pelo Plano, pelo fato de que se liga às modalidades de cursos por ele oferecidas e, portanto, às escolhas formativas de seus alunos. A educação profissional como “complementar e não substitutiva” é um preceito caro à Lei de Diretrizes e Bases (LDB), que define a Educação Básica como “a formação comum para o exercício da cidadania”, que deve fornecer ao educando “meios para progredir

no trabalho e em estudos posteriores” (BRASIL, 1996 a)37. Só depois de cumprida essa

etapa, o educando estará apto a profissionalizar-se. Assim a capacitação profissional

stricto sensu, entendida aqui como um aprendizado técnico específico, nunca deve

compensar a falta da educação básica, mas tê-la como pré-requisito.

Presume-se que a afirmação desse princípio esteja ligada ao papel do MTE como poder público: sendo um preceito da LDB e, portanto constitucional, o MTE não pode ignorar o fato de que um indivíduo que não tenha escolaridade básica e que busque um curso de capacitação profissional está substituindo a primeira pela segunda e, como poder público, deve suprir essa escolaridade.

Entendendo-se que quem deve prover essa educação é o sistema de ensino, o procedimento mais adequado seria procurar uma forma de inserção do indivíduo no sistema. Como se sabe, isso nem sempre é possível, ou porque as experiências de fracasso fazem com que estes indivíduos não aceitem voltar à escola, ou porque não há oferta de cursos adequados e com a qualidade desejada na região.

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Assim, o PLANFOR tem, como base para o estabelecimento dessa diretriz, por um lado, os diagnósticos que apontam a baixa escolaridade da população brasileira e os conhecimentos correspondentes à Educação Básica como um dos requisitos para a inserção do trabalhador no novo mundo da produção. Por outro, o quadro precário de atendimento dessa deficiência.

De fato, as políticas de educação de jovens e adultos tanto no Brasil quanto no Rio Grande do Sul têm se mostrado problemáticas. Apesar do crescimento desse tipo de ação, segue, como regra, caracterizando-se por atividades “assistemáticas, descontínuas e fragmentárias” (MOLL e BARBOSA, 1994). Além disso, segundo Moll (1995) “a exclusão é aprofundada pelo anonimato” na medida em que à falta de atendimento à população se agrega a falta de dados sobre o problema.

A marginalização dos programas de educação para jovens e adultos se expressa de forma eloqüente na sua não-inclusão nas verbas do Fundo de Desenvolvimento da

Educação Fundamental (FUNDEF)38.

Frente ao diagnóstico desse quadro, o PLANFOR tenta resolver, em seu próprio interior, as lacunas deixadas por esse atendimento. Conforme os documentos do PLANFOR, duas podem ser as formas de resolver essas lacunas. A primeira delas é através da oferta de “habilidades básicas” nos cursos de formação profissional específica, ou de qualificação stricto sensu. Este foi o modelo adotado nos EUA, em que, apesar do alto índice de cobertura do sistema educacional americano – um dos mais altos do mundo – mais da metade dos jovens adultos não são capazes de resolver problemas matemáticos moderadamente complexos. (CEPAL, 1994).

O modelo é recomendado pela CEPAL para a América Latina, cujas carências dos trabalhadores, segundo documento da entidade, “são atribuíveis à deficiência da educação formal” (CEPAL,1994, p. 32) e, presume-se que esta proposta tenha sido

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Fundo para o Desenvolvimento da Educação Fundamental e Valorização do Magistério, criado por emenda constitucional em 1996. É um fundo comum composto por parte do orçamento de Estados e Municípios que devem ser destinados à Educação Fundamental. Por veto presidencial, a emenda excluiu as matrículas de alunos em programas de Educação de Jovens e Adultos, para efeitos de cálculo do valor a ser recebido pelos Municípios, cálculo esse feito com base no número de alunos matriculados no Ensino Fundamental. (BRASIL, 1998)

incorporada pelo PLANFOR, pela semelhança dos documentos. (CEPAL,1994; BRASIL, 1995).

Nos EUA, em que o modelo se desenvolve principalmente no âmbito das empresas,

os programas têm uma concepção diferente de quais são as habilidades básicas e o tipo de educação remedial mais efetiva para consegui-las. Certas empresas incluem leitura de manuais, princípios de contabilidade e estatística entre as habilidades básicas. (CEPAL,1994, p. 32).

No PLANFOR, as habilidades básicas são entendidas como “comunicação verbal e escrita, leitura e compreensão de textos, raciocínio, saúde e segurança no trabalho, preservação ambiental, direitos humanos, informação e orientação profissional e eventuais requisitos para as demais habilidades”. (BRASIL, 1999b).

Uma segunda forma de resolver as deficiências de escolaridade da população atendida pelo Plano, mais ambicioso, é representado pelos cursos supletivos de Ensino Fundamental, decorrentes da diretriz do PLANFOR de dar prioridade aos programas com elevação de escolaridade. No guia do PLANFOR para o quadriênio 1999-2002, esta diretriz se encontra assim redigida:

elevação de escolaridade e melhoria de competências básicas ">" alfabetização, supletivo de Ensino Fundamental e Médio, reforço de habilidades básicas, integradas a ações de qualificação, utilizando metodologias flexíveis, ágeis e motivadoras para jovens e adultos de baixa escolaridade, inclusive ensino à distância. (BRASIL, 1999 b, p. 18) 39.

Ao preconizar essa forma de solução do problema, o PLANFOR estabelece uma superposição com os programas de educação de jovens e adultos afeitos ao Ministério

da Educação, em uma clara substituição de uma política pela outra.40 No guia do

PLANFOR para 2001, esta diretriz é alterada e passa a explicitar a necessidade de articulação com a rede de ensino público, nos seguintes termos:

integrar qualificação e elevação de escolaridade dos treinandos, promovendo parcerias para cursos de alfabetização e supletivos de Ensino Fundamental e Médio.

Pessoas de baixa escolaridade, que não tenham requisitos para os programas de qualificação, não devem ser excluídas do PLANFOR, mas devem ser encaminhadas e apoiadas para a realização

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Foi transcrito o texto literal do documento citado, guardados inclusive os sinais gráficos como “>”.

40

Muitas outras interfaces e espaços são ocupados pelo PLANFOR, como programas que abrangem ações de reintegração de jovens em conflito com a lei, numa clara sobreposição com programas do Ministério e Secretarias Estaduais da Assistência Social. No entanto, este trabalho não se ocupa desta relação.

de cursos supletivos e reforço de habilidades básicas, integradas a ações de qualificação, utilizando metodologias flexíveis, ágeis e motivadoras.

Além de aproveitar programas existentes no âmbito do PLANFOR – como Telecurso 2000, Alfabetização Solidária, Alfabetização Rural – SENAR – devem ser buscadas parcerias com a rede de ensino público que oferecem alfabetização e ensino supletivo. (BRASIL, 2001, p. 20 -21).

A importância das duas diretrizes acima citadas, articulação com as outras políticas públicas de trabalho, – dentre elas a intermediação de mão-de-obra ao mercado de trabalho – e elevação de escolaridade é explicitada nos próprios documentos do PLANFOR, nos seguintes termos: “Projetos que integrem esses dois componentes – intermediação e elevação de escolaridade – com qualificação profissional são prioritários no PLANFOR, para aplicação de recursos do FAT”. (BRASIL, 1999b, p. 18).

O CONTEXTO EM QUE SURGE O PLANFOR E SEUS PRESSUPOSTOS

O PLANFOR não é uma invenção brasileira. A montagens dos sistemas públicos de emprego europeus remontam ao pós guerra, dentro do ideário keynesiano que preconizava o pleno emprego como um dos principais objetivos das políticas públicas. Essa idéia foi consubstanciada na Convenção 88 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), datada daquele período, da qual o Brasil é signatário. Os sistemas deveriam contemplar com centralidade os mecanismos do seguro-desemprego, da intermediação da mão-de-obra, da formação e pesquisas sobre o mercado de trabalho, dentre outros. A mesma Convenção 88 preconizava a criação de organismos tripartites para gerir tais sistemas superando o caráter “estritamente governamental das políticas, cabendo à fórmula tripartite um papel democratizador caro aos agentes envolvidos e ao espírito da época” (CASTRO e MACEDO, 1998, p. 224). Nos países europeus, tal idéia foi levada a termo sendo implantados esses sistemas no bojo do Estado do Bem Estar. (CASTRO e MACEDO, 1998).

Face ao desemprego, este tipo de mecanismo, chamado de educação permanente, educação continuada, vem sendo implantado nos diversos países industrializados, ganhando contornos específicos em cada um deles. O tempo de existência desses mecanismos, a existência ou não de outros mecanismos complementares e o público prioritário a que se destinam são algumas das características que variam de país para país, o que se reflete na literatura sobre o tema.

Nota-se, por exemplo, dentre diversos estudos europeus que tratam do tema (PLANAS,1995; CORREIA, 1997; TROTTIER, 1998; TANGUY, 1999), maior referência ao público jovem, público que em seus países vem sendo mais atingido pelo desemprego. Essas especificidades não invalidam a contribuição desses estudos para a reflexão sobre o PLANFOR.