A SUDENE NOS ANOS DE 1980 E 1990: PERDA DE FUNCIONALIDADE?

As décadas de 1980 e de 1990 são marcadas por profundas mudanças sociais, políticas e econômicas, decorrentes, em grande parte, dos choques do petróleo nos anos de 1973/1974 e 1979 e das consequentes medidas econômicas de contenção adotadas pelo Estado45. As estratégias postas em curso, para enfrentar o estrangulamento externo, afetaram a base de sustentação do regime militar, na medida em que “a política governamental foi considerada recessiva, inflacionária e „injusta‟, pois transferia todos os custos do „ajuste‟ para os agentes econômicos domésticos, principalmente para os assalariados e para as empresas estatais, evitando onerar os credores externos” (Sallum Jr., 2003:37).

Ao distanciar-se dos pilares da aliança desenvolvimentista, as políticas adotadas fizeram com que dirigentes e funcionários de empresas estatais, mesmo que de forma velada, em função do regime autoritário, se colocassem contrários às diretrizes econômicas, havendo resistência burocrática aos comandos do Governo; o setor privado empresarial, dividido em duas frentes, opunha-se à estratégia governamental de ajuste num movimento mais amplo de defesa nacionalista e industrializante, enquanto uma porção menor mostrava-se mais atraída por ideias liberalizantes – de todo modo, para ambas as partes do setor privado empresarial a

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A gravidade do impacto torna-se mais compreensível quando se leva em consideração que “o país dependia do petróleo importado para suprir cerca de 80% de suas necessidades energéticas” (Fishlow, 1988: 142).

forma de o Estado intervir não agradava (Sallum Jr., 2003). Ainda que o discurso oficial sustentasse a ideia de “Brasil potência”46 _{e a intenção fosse manter o}

crescimento econômico nos níveis do período do “Milagre Econômico”, as condições adversas do cenário internacional desfiguravam as políticas adotadas, que até conseguiram apresentar resultados positivos num curto prazo, porém, o endividamento do Estado não foi capaz de assegurá-los por muito tempo, resultando em limitação da capacidade de investimento estatal e em processo inflacionário, o que comprometeu sobremaneira os rendimentos da classe trabalhadora (Fishlow, 1988).

Para dar conta, ao mesmo tempo, da importação de petróleo, a alto custo, e da execução de algumas políticas com vistas ao crescimento num cenário internacional de crise, presentes no II PND, sobretudo – que dialogavam com o ideário de “Brasil potência”, mas cujos resultados, apesar de objetivarem um novo patamar de desenvolvimento industrial, exigiam investimentos de longo prazo de maturação47 –, o Estado recorreu a frequentes empréstimos externos, num cenário a princípio favorável ao crédito. Entretanto, com a mudança da conjuntura econômica internacional, agravada pelo segundo choque do petróleo em 1979, culminando em recessão nos países centrais e elevação recorde nas taxas de juros internacionais, o país passa a enfrentar sérios problemas com o balanço de pagamentos, comprometendo a poupança interna com o pagamento da dívida, em detrimento de investimentos, num cenário interno de processo inflacionário acelerado48 (Araújo, 1997; Fishlow, 1988).

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Ideologia baseada na doutrina de Segurança Nacional, formulada pela Escola Superior de Guerra, que enfatizava o binômio ordem-crescimento econômico como objetivo máximo a ser alcançado pelo Governo Militar (Diniz, 2011).

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No plano das políticas urbanas, o II PND propugnava modernização das áreas urbanas, com destaque às cidades de porte médio e das metrópoles. Como destaca Rodrigues, “é, no período da ditadura (1964-1985), que a urbanização, como um „motor‟ do desenvolvimento, ganha destaque com a socialização capitalista da exploração da força de trabalho, por meio da política habitacional, que se consubstancia como política urbana” (Rodrigues, 2013: 6).

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Com a moratória mexicana no início dos anos de 1980, o fluxo de empréstimos externos para o Brasil, e outros países devedores da América Latina, foi suspenso até o final da década, acarretando num acirramento da crise econômica na qual estavam submersos (Sallum Jr., 2003).

A “autonomia relativa” do Estado permitia-lhe executar sua função a revelia dos interesses que, até então, proporcionavam-lhe sustentação, a ponto de, antes mesmo do segundo choque do petróleo, “em 1978, alguns destacados empresários paulistas declararem-se favoráveis ao retorno a um governo civil” (Fishlow, 1988: 160). Desse modo, o formato estatal em vigor, resultante de conflitos, contradições e arranjos anteriores, já não se colocava mais como adequado à reprodução das relações de produção capitalista. A insatisfação surgida no interior da classe empresarial, nas empresas estatais e na classe trabalhadora favoreceu a atuação oposicionista no Congresso, que não poupou esforços para mobilizar forças na luta contra o regime militar. “O cerne da crise do Estado desenvolvimentista brasileiro foi, do ângulo econômico, a incapacidade de fazer frente aos pagamentos da dívida externa no início da década de 1980, colocando em xeque o padrão costumeiro de relacionamento do Brasil com a ordem capitalista mundial” (Sallum Jr., 2003: 36).

O Estado estava diante de um fogo cruzado. Externamente sofria pressões para implantar medidas de ajustes alinhadas à ortodoxia econômica e, internamente, as pressões de classe intensificavam cobranças orientadas pela cartilha desenvolvimentista, requerendo investimentos e incentivos que o Estado não se encontrava em condições de realizar, em função de seu endividamento. Nesse cenário, os ajustes fiscais, considerados brandos sob a ótica externa, foram suficientes para abalar o suporte sociopolítico interno.

Diante dessa conjuntura, a abertura democrática lenta, gradual e segura, sob controle do regime autoritário, foi acelerada na eleição de 1982, quando o partido de sustentação do regime (PDS) perdeu a maioria absoluta na Câmara dos Deputados e dez Estados, dentre os quais São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Paraná, passaram a ser governados por oposicionistas49. As forças de oposição, agora mais

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Em 1979, com a Emenda Constitucional nº 11, que revoga os atos institucionais e complementares decretados desde 1964, abre-se caminho para a revogação do sistema partidário em vigor. Desse modo, a lei nº 6.767, de 20 de dezembro de 1979, extingue o sistema bipartidário e reforma vários dispositivos da Lei Orgânica dos Partidos Políticos,

apoderadas dentro dos aparelhos do Estado, não hesitaram em dar voz e a fortalecer movimentos da classe trabalhadora (classes médias e populares), processo que culminou na campanha pelas “Diretas Já”, em 1984. Sob entendimento de que não havia democracia sem participação popular e que esta pressupunha liberdade plena de associação e de manifestação de demandas coletivas, a campanha das “Diretas Já” redefine o espaço legal e legítimo da política no país, anunciando um novo momento do Estado, orientado por valores democráticos.

Embora a eleição de 1985, para Presidente, tenha sido indireta, o processo de democratização em curso era irreversível e, a despeito da crise econômica e das medidas adotadas para enfrentá-la, é possível dizer que o clima de liberdade política colocou num primeiro plano as necessidades de reforma política do aparelho do Estado, relegando as reformas econômicas – que poderiam afetá-lo e, consequentemente, os interesses econômico-dominantes – a um segundo plano. Esse aspecto vai se manifestar de forma mais explícita no processo Constituinte de 1988, quando é possível perceber como a “ideologia” desenvolvimentista ainda se fazia forte e orientava as opções políticas.

Já na disputa indireta pela Presidência em 1985, enquanto o candidato do regime, Paulo Maluf (PDS), aproximou-se de um projeto liberal, em sintonia com os interesses de associações comerciais e com o setor agrícola de exportação, o candidato vitorioso da oposição, Tancredo Neves (PMDB), apresentou propostas desenvolvimentistas, sintonizadas com os interesses do empresariado industrial – no plano político, ambos defenderam a redemocratização do país. O resultado do pleito evidenciou quais eram os interesses econômico-dominantes e estabeleceu as linhas gerais do novo Governo (Sallum Jr., 2003).

estabelecendo critérios para a formação de novos partidos políticos. No início de 1980, seis novos partidos são organizados (PDS, PMDB, PP, PT, PTB e PDT). “O novo sistema partidário fora originalmente projetado para a disputa das eleições gerais de 15.11.1982, nas quais, pela primeira vez desde 1965, deveriam ser novamente eleitos por voto direto os Governadores de todos os estados da federação, conforme estabelecido pela Emenda Constitucional nº 15, de 19.11.1980” (Schmitt, 2000: 52).

Durante o Governo de José Sarney (1985-1990), que assumira em decorrência da morte de Tancredo Neves antes mesmo de tomar posse, os pilares político- institucionais de um Estado democrático-representativo foram estabelecidos e a ampliação e fortalecimento da participação política culminaram na Constituição de 1988, como coroamento do processo em curso50. Sem entrarmos na riqueza dos detalhes e focando apenas em alguns aspectos, sobretudo naqueles que se mostram mais relevantes para a presente discussão, vale destacar que a nova Constituição – elaborada numa atmosfera cujo imperativo era afastar muitas das sombras político- institucionais do regime militar – ampliou o poder de ação do Legislativo, do Judiciário e do Ministério Público, tornando-o um aparelho independente dos três poderes do Estado e incumbido de assegurar o cumprimento dos direitos à cidadania.

Obviamente uma das preocupações que acompanhava os Deputados constituintes era limitar ações do Executivo, de modo a dotar os demais aparelhos de capacidade jurídico-institucional visando o cerceamento daquelas decisões. Essa preocupação com o rearranjo dos aparelhos de Estado não orientou apenas as relações intra-governamentais do Governo Central, mas também aquelas entre os aparelhos central e estaduais, num intenso movimento orientado por ideias federativas de descentralização político-administrativa, no qual democratização e descentralização apareciam de forma bastante interligada, mas que só poderiam viabilizar-se mediante revisão da engrenagem fiscal em vigor (Goulart, 2013).

Assim, nesse panorama de mudanças e preocupações com a nova arquitetura do Estado, tornava-se necessário rever a centralização fiscal imposta pelo regime autoritário a partir 1966/1967, quando a capacidade de arrecadação tributária da União foi ampliada, em detrimento da dos estados. As medidas adotadas no período reforçaram a dependência dos estados menos desenvolvidos, “receptores da maior

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Entre outras mudanças promovidas pelo Governo Sarney, destacam-se aquelas de desobstrução da participação popular: eleições diretas para Presidente, para Prefeito das capitais dos estados; representação direta para a Câmara dos Deputados e para o Senado; liberdade de organização partidária; liberdade de ação e organização às classes trabalhadoras, sem o controle direto e repressão do Estado (Sallum Jr., 2003).

parcela das transferências do Fundo de Participação dos Estados” (FPE) e limitaram “a autonomia administrativa dos governos estaduais, ao atribuir ao Senado a fixação das alíquotas do ICM, sua grande fonte de receita própria” (Kugelmas & Sola, 2000: 67). Desse modo, a descentralização política e administrativa requeria o fortalecimento fiscal das unidades em detrimento da União, aspecto que foi contemplado pela Constituição de 1988, tornando-se um marco no padrão de organização federativa brasileiro altamente descentralizado, inclusive com a menção explícita no texto constitucional (artigo 18) do município como ente federado51.

A autonomia fiscal almejada, por meio de desconcentração fiscal dos recursos tributários e transferência de encargos da União aos entes federados, foi conquistada a partir de embates entre estados mais e menos desenvolvidos; enquanto os primeiros estavam interessados em expandir suas receitas próprias, os menos desenvolvidos buscavam aumentar sua participação nas receitas transferidas pela União. Embora houvesse divergência entre representantes estaduais no tocante ao processo de desconcentração industrial, havia um ponto em comum, já que todos buscavam ampliar recursos fiscais, aspecto que viabilizou uma coalizão de apoio ao processo de descentralização fiscal52 (Goulart, 2013; Kugelmas & Sola, 2000).

Além dessas mudanças, inseridas na chave político-institucional, mas com significativos desdobramentos político-econômicos, seja para o mercado, seja para o Estado, como veremos adiante, a Constituição de 1988 também foi pautada pela “ideologia” desenvolvimentista, agora numa vertente democratizada, na medida em que se amplia a autonomia das empresas estatais e as restrições ao capital estrangeiro, o Estado passa a ter mais controle sobre o mercado, e os servidores

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Importante destacar que antes mesmo do processo constituinte que revisa o sistema fiscal, a “aprovação da emenda Passos Porto em 1983” eleva “os percentuais dos Fundos de Participação e também modifica os critérios de cálculo de forma favorável aos entes subnacionais” (Kugelmas & Sola, 2000: 68).

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Sobre as esferas competentes da arrecadação tributária – IPI, Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM), com base ampliada tornando-se ICMS, entre outros – e seus percentuais transferidos, seja aos Fundos de Participação, não apenas ao FPE, mas também ao FPM, seja entre os entes federados, ver: Kugelmas & Sola, 2000.

públicos e outros trabalhadores passam a contar com mais estabilidade e benefícios. Porém, a versão democratizada do desenvolvimentismo, que tinha como objetivo impulsionar o crescimento e melhorar a distribuição de renda, de modo a superar a crise na qual o Estado estava mergulhado, não foi bem sucedida.

O cenário internacional permanecia adverso, em vez de o mercado internacional colocar-se como fonte de recursos, por meio de empréstimos ou investimentos, o movimento era contrário, uma vez que os recursos nacionais eram drenados por ele, com o pagamento da dívida externa. Assim, ao mesmo tempo em que se processava o avanço das conquistas políticas, com os movimentos sociais reivindicando atendimento imediato de suas carências, o Estado, comprometido em honrar compromissos sistêmicos firmados, não dispunha de base material adequada para processar a variedade de demandas53 (Sallum Jr., 2003).

Nessa conjuntura, a importância das empresas estatais como propulsoras do desenvolvimento é comprometida pela necessidade de produzir insumos a preços mais baixos, de modo a combater a inflação e a auxiliar o setor privado a obter saldos crescentes no comércio externo. A despeito dos esforços, acompanhados de sucessivos planos econômicos54, o controle inflacionário não se efetivou na década de 1980, assim como o crescimento acompanhado de melhor distribuição de renda. Sendo possível dizer que no período o controle da “inflação substituiu o desenvolvimento como questão política básica” (Sallum Jr., 2003: 40).

Como resposta à crise financeira do Estado, que surge nos anos de 1970 e se agrava nos anos de 1980, busca-se, sobretudo, na mudança do formato estatal a resolução dos problemas. Entretanto, no espaço aberto nos anos de 1980 para manifestações de interesses de classe, resultantes de conflitos e contradições, as alternativas encontradas para o enfretamento da crise não se efetivam, sendo que

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Apesar do empenho, a moratória da dívida externa decretada pelo Estado em 1987 complica ainda mais a situação no cenário externo, impedindo o acesso a novos recursos e empréstimos (Sallum Jr., 2011).

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algumas das mudanças conquistadas nesse processo acabam por intensificá-la, na medida em que o enfraquecimento do Estado central ocorre de forma simultânea com o fortalecimento e ampliação do espaço democrático. Além disso, amplia-se o espaço onde as diversas frações de classe expressam demandas, ao passo que a crise financeira estatal limita a sua capacidade de ação.

Diante disso, o padrão econômico de atuação desenvolvimentista do Estado dava fortes indícios de que não se colocava mais como adequado à reprodução das relações de produção capitalista, carecendo, portanto, de outro padrão. É nesse contexto que a ortodoxia econômica começa a ganhar força entre as frações de classe dominantes, em sintonia com um movimento mundial correlato de “transnacionalização” do capital 55_{. As ideias neoliberais já grassavam pelo país desde}

os anos de 1970, mas é a partir de fins dos anos de 1980 que se intensificam numa plataforma programática mais definida, com críticas ao intervencionismo estatal e em defesa da desregulamentação econômica, apresentando a necessidade de se atrair o capital estrangeiro, de se privatizar empresas estatais, entre outras. “Assim, embora o liberalismo econômico no Brasil só tenha se tornado politicamente hegemônico nos anos de 1990, essa hegemonia começou a ser socialmente construída ainda na segunda metade da década de 1980” (Sallum Jr., 2003: 41).

No plano econômico nacional mais concreto, a redução de investimentos do Estado ao longo dos anos de 1980, por meio de suas empresas, teve impactos diferentes nas regiões, em função da importância dos mesmos para cada uma delas. Na região Nordeste os investimentos públicos tiveram um papel muito importante e a instalação de grandes empresas estatais, sobretudo daquelas componentes do II PND, contribuíram para o crescimento e para o processo de “desconcentração

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O neoliberalismo começa a ganhar força com as experiências dos Governos inglês (Margareth Thatcher) e norte-americano (Ronald Reagan) e depois com a atuação das agências multilaterais como o FMI e o Banco Mundial. “O reformismo neoliberal adotava (e adota) uma perspectiva puramente mercantil, que tinha em vista a produtividade e a rentabilidade do capital, tendo como horizonte uma economia globalizada” (Sallum Jr., 2011: 264).

industrial”, que é interrompido com a crise do Estado. Como destaca Araújo, “o setor público tem no Nordeste um peso maior na formação bruta de capital fixo total do que na média nacional. Investindo, produzindo, incentivando, criando infraestrutura econômica e social, o Estado se faz presente com grande intensidade na promoção do crescimento da economia nordestina.” (In: Álvares Affonso & Silva, 1995: 131). Assim, é possível afirmar que o setor público teve papel chave no crescimento das atividades econômicas da Região nas décadas de 1960 e 1970, sobretudo.

Em relação ao impacto da crise no mercado, mais especificamente no setor industrial, observa-se no período diferenças relacionadas às especificidades da estrutura produtiva. Os ramos industriais produtores de bens de capital e de consumo duráveis, mais concentrados na região Sudeste do país, foram mais afetados no período. Já o Nordeste, especializado na produção de bens intermediários destinada, principalmente, para fora (à região Sudeste e/ou à exportação, destino intensificado no período de crise) foi menos afetado – vale destacar nesse ponto que, no período que vai dos anos de 1960 até fins dos anos de 1970, foram os segmentos produtores de insumos aqueles que mais receberam incentivos provenientes da SUDENE, por meio do sistema 34/18 - FINOR56. Além disso, a moderna agricultura de grãos (porção oeste da Região) e aquela desenvolvida nas margens do São Francisco, pólo de fruticultura, puderam enfrentar melhor, ainda que de forma mais localizada, a crise do período, uma vez que a produção, voltada à exportação, pode enfrentar melhor a retração da demanda interna (In: Álvares Affonso & Silva, 1995).

Se, a partir da criação da SUDENE, a economia nordestina engata na economia nacional, seguindo as mesmas tendências gerais de crescimento e de

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Antes da implantação da SUDENE, o setor industrial voltava-se à produção de bens não duráveis (têxtil e alimentar, sobretudo) voltado ao mercado regional, a partir dos anos de 1960 a região vai se especializando no setor de bens intermediários, “com destaque para a instalação do pólo petroquímico de Camaçari, na Bahia, e do complexo minero-metalúrgico, no Maranhão, sem falar do pólo de fertilizantes de Sergipe, do complexo de Salgema em Alagoas, da produção de alumínio no Maranhão, dentre outros”, voltados e articulados, em grande parte, ao mercado externo, nacional ou internacional (In: Álvares Affonso & Silva, 1995: 130).

retração, a melhoria dos indicadores sociais não ocorre na mesma proporção, evidenciando o forte padrão concentracionista de renda. Além disso, o crescimento e a diversificação da economia nordestina ocorrem também de forma concentrada em algumas regiões, formando o que se convencionou a chamar na literatura de “pólos dinâmicos” e/ ou “manchas de desenvolvimento” – com destaque para o pólo petroquímico de Camaçari, na Bahia, o pólo têxtil e de confecções de Fortaleza, o complexo minero-metalúrgico do Maranhão e os pólos agroindustriais de Petrolina (PE), Juazeiro (BA) e a porção sul do Piauí e do Maranhão, incluída também a porção oeste da Bahia (Araújo, 1997).

Entretanto, os espaços da Região que desenvolveram atividades econômicas modernas convivem com regiões onde prevalece a resistência à mudança. Dentre elas, as zonas canavieiras e o sertão Semiárido destacam-se no período como áreas estagnadas e mesmo quando houve modernização, caso da região da cana durante o programa PROÁLCOOL, nos anos de 1970, ela ocorreu nos padrões tradicionais de dominação, agravando ainda mais o quadro social.

Desse modo, cabe aqui destacar que, a exemplo do que ocorrera durante o regime militar, no processo constituinte de 1988 a estrutura fundiária do país permaneceu praticamente intocada. Assim, por meio de articulações conservadoras entre empresários agrícolas e proprietários de terra, articulados, sobretudo, na UDR – aspecto que evidencia a pluralidade de forças presentes no Congresso Constituinte, uma vez que havia forças de esquerda em defesa da reforma agrária –, os direitos de posse da terra foram amplamente assegurados, sendo que é neles que reside um dos principais pilares de sustentação das recalcitrantes estruturas socioeconômicas e políticas de dominação (Goulart, 2013; Sallum Jr., 2003; In: Álvares Affonso & Silva, 1995).

Se, por um lado, no período que vai até meados dos anos de 1980 há melhorias de alguns indicadores sociais, tais como expectativa de vida, mortalidade infantil, níveis educacionais, abastecimento de água, eletrificação, trabalhadores com

carteira assinada, entre outros, quando comparados aos indicadores do período