Cada vez mais, a vigilância é institucionalizada nos aparatos governamentais por meio da “[...] coleta sistemática e burocrati- zada de informações com objetivo de administração (de riscos). O objetivo não é apenas monitorar cada evento real, mas também se programar para todas as eventualidades” (Heng; McDonagh, 2009, p.55). A rotinização da vigilância tenta maximizar o conhecimento sobre o risco, desenhar cenários futuros e informar a decisão políti- ca, a fim de driblar o que Beck chama de “armadilha do risco” (risk
trap), a lacuna entre o conhecimento incompleto e a necessidade
de agir preventivamente. Os sistemas de monitoramento contem- porâneos são altamente ancorados na tecnologia e no levantamento computadorizado de informações (dataveillance), a fim de monito- rar fluxos suspeitos de pessoas, bens e recursos financeiros.
Nesse sentido, Heng e McDonagh (2009) destacam os elemen- tos não-militares de administração do risco que ocuparam papel central (ainda que menos alardeado) na estratégia das potências
ocidentais naquela que os autores chamam de “outra guerra ao ter- ror”. Trata-se de mecanismos de vigilância e controle do trânsito de informações, pessoas e bens que traz grandes implicações para nor- mas consolidadas de direitos individuais e de soberania nacional. A “outra guerra ao terror” envolve normas globais de administração de risco negociadas por Estados, empresas, sociedade civil e organi- zações supranacionais, conformando modelos formais e informais de cooperação multilateral e multinível (Heng; McDonagh, 2009, p.23). Os autores dão especial atenção a três áreas de administra- ção de risco voltadas ao combate ao terrorismo no século XXI: o monitoramento de fluxos financeiros, o controle de proliferação de armas de destruição em massa e a elevação de padrões de segurança na aviação civil.
O campo financeiro é um dos mais importantes fronts no com- bate ao terrorismo. Em 23 de setembro de 2001, Bush anunciou a Executive Order 13224 com o objetivo de congelar os ativos financeiros e proibir transações diretas e indiretas com indivídu- os e organizações suspeitos (Heng; McDonagh, 2011, p.318). Mecanismos como esse são altamente dependentes dos serviços de inteligência (para saber quais pessoas e organizações deverão ser alvo de suspeita), e não podem funcionar isoladamente. Daí a necessidade de cooperar por meio de iniciativas multilaterais, como o Financial Action Task Force (FATF) para prevenir o financiamen- to de redes terroristas em países-chave. A FATF foi criada pelo G7 em 1989 com o intuito de combater a lavagem de dinheiro do crime organizado (principalmente do narcotráfico), e teve seu mandato expandido para o combate ao terrorismo no pós 11 de setembro de 2001. Hoje, a FATF congrega 33 Estados e conta com o apoio da ONU (por meio da resolução 1617/2005 do Conselho de Segurança), apesar de não ser um tratado ou organismo interna- cional que traz regras legalmente vinculativas.
A FATF atua em múltiplos níveis (Estados e atores financei- ros, ONGs e empresas) com foco na harmonização de padrões e capacitação (capacity-building), funcionando como um mecanis- mo abertamente focado na administração de riscos. A estratégia é tornar mais difícil e mais custoso o financiamento de ativida-
des terroristas. O grande desafio é incorporar os atores privados na administração dos riscos: “[…] o setor privado está na linha de frente na batalha internacional contra a lavagem de dinhei- ro, financiamento de terrorismo e de outras atividades ilícitas que colocam ameaças” (Heng, 2006a, p.62).
Em 2007, a FATF lançou, após ampla consulta com ban- cos, o Guidance on the Risk-Based Approach to Combating Money
Laundering and Terrorist Financing, com o objetivo de recomen-
dar boas práticas na prevenção de riscos. A iniciativa avançou principalmente na cooperação com bancos americanos e euro- peus (reunidos no Wolfsberg Group) e com organismos internacio- nais como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional. Capitaneado por Estados Unidos e pela União Europeia, o FATF elabora uma “lista negra” de países não-cooperativos, impondo penalidades materiais como forma de coerção (Heng; McDonagh, 2011, p.319-320).
Com foco na contenção da proliferação de armas de destrui- ção em massa (armas químicas, biológicas e nucleares) para Estados párias (rogue states) e para grupos terroristas, a Proliferation Security
Initiative (PSI) foi formada em 2003 como uma “coalizão dos dis-
postos” liderada pelos EUA para coordenar esforços, padronizar legislações e controle de arsenais, prover treinamento e capacitação no campo da proliferação. Trata-se de um mecanismo multilateral informal apoiado por 105 Estados com o objetivo de identificar vulnerabilidades e reduzir a liberdade de operação de grupos ter- roristas. Nesse âmbito, destaca-se a necessidade de aumentar a agi- lidade na troca de informações e a coordenação entre Estados nas operações de interdição do transporte de arsenais.
É a partir dos eventos de 11 de setembro de 2001 que o risco de proliferação passa a focar em atores não-estatais como grupos terroristas e gangues criminosas. Na estratégia das potências ocidentais, os riscos advindos de rogue states, armas de destruição em massa e terrorismo são colocados sob um único guarda-chu- va. Os relatórios de inteligência dos EUA, por exemplo, tomam como certa a intenção de terroristas (sobretudo a Al Qaeda) de obter armas de destruição em massa, assim como sua provável
capacidade logística para transportar pequenos arsenais por via marítima (Heng, 2006a, p.84-85).
Daí a necessidade de articulação dos governos com o setor pri- vado (que é responsável pela maior parcela do transporte de arse- nais), por meio de workshops sobre segurança de cargas, contêineres e portos, sobre a pirataria marítima entre outros. Eventos como o sequestro de um navio operado por um fornecedor de armas ucra- niano na costa somali em 20086 inspiram cenários de riscos ainda maiores, e a necessidade de administrá-los por meio de cooperação internacional. É preciso destacar o papel proeminente dos EUA (e seus aliados próximos) no PSI, o que gera muitas críticas quanto à atenção seletiva dada ao chamado “eixo do mal” (Irã, Síria, Coreia do Norte e no momento de sua criação também a Líbia), revelando o caráter político da iniciativa.
De modo similar, a cooperação no campo da aviação civil aumentou consideravelmente após 2001. A área da aviação é espe- cialmente complexa, pois envolve uma multiplicidade de modelos (com variações de país para país) e divide responsabilidades entre governos e empresas. Os EUA, por exemplo, responderam à sua evidente vulnerabilidade na segurança aérea com a centralização regulatória nas mãos do TSA (Transport Security Administration dentro do Department of Homeland Security), que abertamente declarou introduzir uma “abordagem baseada no risco para garan- tir a segurança do sistema de transportes nos Estados Unidos”. Desde 2001, TSA é responsável por monitorar e regular as práticas na aviação norte-americana, desde o risk-profiling até o controle de bagagens. Em 2007, o TSA criou o Office of Global Strategies para dialogar com parceiros no exterior.
Na União Europeia, até 2001 não existia nenhum mecanis- mo de coordenação supranacional na área de aviação civil. Após os atentados terroristas a Washington e a Nova Iorque, os esforços culminaram na harmonização da administração de riscos e na cria-
6 O navio continha 33 tanques e uma carga significativa de lança granadas e munição.
O destino primário seria o Quênia, mas autoridades ocidentais suspeitam que o destino final fosse o Sudão. (Heng, 2006a, p.94)
ção da European Aviation Safety Agency em 2003. Um dos maiores desafios para a administração de riscos na aviação civil é que o alvo de monitoramento é o indivíduo, que deve ser analisado confor- me um conjunto de fatores de risco. Destaca-se a administração do risco por meio da coleta e da análise de dados em larga esca- la, o aumento de inspeções em bagagens, biometria e checkpoints. Alguns destinos são alvo de maior escrutínio, como no caso dos voos que chegam aos EUA vindos da Nigéria, Paquistão, Síria, Irã, Sudão, Iêmen e Cuba (Heng, 2006a, p.117).
No âmbito interestatal, a International Civil Aviation
Organization (agência da ONU para aviação civil) também reco-
nheceu a necessidade de se adaptar ao cenário de risco pós-11 de setembro. O foco de sua atuação é a assistência técnica para Estados a fim de construir capacidade de manter as normas internacionais. Na esfera privada, a International Air Transport Association (IATA) também assumiu compromissos com a administração de riscos, na tentativa de suprir uma lacuna de diálogo entre empresas e gover- nos nacionais. Contando com 84 escritórios em 73 países e uma cobertura de 115, a IATA lidera a indústria da aviação e harmoniza práticas de segurança. A técnica mais comum utilizada é a lista de observação (watch-list), contendo o nome de pessoas e organizações classificadas de acordo com uma escala de risco.
Com esses três exemplos, Heng e McDonagh (2009, 2011) argu- mentam que a “outra guerra ao terror” é tão ou mais significativa que as intervenções militares lideradas pelos EUA no Afeganistão e Iraque. Apresentam também um caráter multilateral na administra- ção de riscos que sustentaria a tese de Beck (2011) acerca do cos- mopolitismo (risk-cosmopolitanism). Segundo Beck, diante de riscos globais, a única possibilidade de administrá-los é por meio de políti- cas concertadas: “como o risco é global, o mundo não pode permitir brechas ou vulnerabilidades nacionais a serem exploradas, e todos os atores têm que seguir as mesmas regras para administrar determina- do risco” (Heng; McDonagh, 2009, p.59). Os autores participam do otimismo de Beck ao destacar os esforços coletivos para enfrentar ris- cos globais como o terrorismo, negociando novas regras, reformando ou criando novos mecanismos internacionais, e estabelecendo diálo- go entre os setores público e privado.