Aprendizagem política em sistemas de governança hídrica

No documento Governança dos recursos hídricos e eventos climáticos extremos : a crise hídrica de São Paulo (páginas 70-73)

3 A Governança dos Recursos hídricos

3.6 Aprendizagem política em sistemas de governança hídrica

A aprendizagem no campo de políticas públicas é algo que vem ganhando destaque nos estudos organizacionais e na administração pública. Os resultados da implementação de políticas e mudanças institucionais variam de forma significativa, com diferentes níveis de intensidade no que se concentra no conceito de policy learning. Algumas políticas são abordagens realmente novas e inovadoras enquanto que outras conseguiram (ou desejaram) apenas mudanças incrementais.

De acordo com Hall (1993), o conceito de policy making como aprendizagem social surge como visão alternativa do processo de formulação de políticas públicas tradicional. Ao analisar o processo de aprendizagem através da magnitude de mudanças envolvidas, utiliza do conceito de paradigmas políticos e separa a aprendizagem em graus de aprendizagem. Ao fazer isso, confronta os pressupostos dominantes da época sobre as relações entre estado e sociedade, tentando superar a dicotomia estado-sociedade. Reconhece que há mecanismos de transmissão de aprendizagem além dos que os estado-centristas, como grupos de interesses, partidos, sociedade civil organizada redes e, obviamente, a mídia. Sendo assim, permite o reconhecimento das ideias e seus processos de criação, competição e disseminação. Ademais, abre espaço para entender como a competição pelo poder pode ser por si mesmo um mecanismo de aprendizagem social.

Tal componente da análise desta tese é importante visto que as estratégias para lidar com secas e enchentes são um produto do regime hídrico em uso. A aprendizagem de política envolve também processos de desenvolvimento cognitivos, de enquadramento que confrontam as metas, direções e pressupostos das políticas (Huntjens et al., 2011). Baseado no trabalho de Hargrove (2002), Huntjens et al (2011)

desenvolvem o conceito de aprendizagem em três níveis distintos e voltados para análise da governança dos recursos hídricos:

• Single Loop Learning (SLL): O resultado desse primeiro nível é o refinamento de ações estabelecidas na política para aumentar a performance, mas sem mudar os pressupostos básicos ou levar em consideração ações alternativas. Como exemplo, temos o aumento da altura dos diques em áreas que sofrem com inundação para aumentar a proteção contra cheias.

• Double Loop Learning (DLL): Neste segundo estágio já existe uma mudança no quadro de referência e pressupostos básicos, indo além de mudanças apenas nas variáveis existentes. O aumento da área de atuação de determinadas políticas contra a seca ou o encorajamento de maior colaboração entre as diferentes bacias hidrográficas pode ser exemplificado como resultante deste processo.

• Triple Loop Learning (TLL): Neste nível ocorre a mudança fundamental ou radical no contexto o que leva a mudança nos fatores que determinam o quadro de referência. Esse tipo de mudança através de processos avançados de aprendizagem resulta em transições de regimes de governança. Novos valores, normas e institucionais surgem e são moldados e estabilizados por um novo contexto estrutural.

Segundo Folke et al (2005), a aprendizagem social é necessária para construir expertise necessária para lidar com incerteza e mudança. No entanto, a geração de conhecimento por si só não é condição suficiente para construir a capacidade adaptativa em sistemas socioecológicos para lidar com os desafios da dinâmica da natureza. A rede social de atores é um ativo incomensurável para lidar com a mudança. A gestão adaptativa requer um processo de aprendizagem ativa por todos os stakeholders e melhoria contínua das estratégias de gestão ao aprender dos resultados de políticas implementadas (Huntjens et al, 2011).

Para auxiliar na identificação e classificação dos tipos de aprendizagem presente na governança atual dos recursos hídricos, faz-se necessário o desdobramento conceitual em possíveis indicadores qualitativos. O cenário ideal seria a comparação entre diferentes estudos de caso em diferentes localizações geográficas, mas sob o mesmo conjunto de regras, para mensurar os diferentes níveis de aprendizagem. A aplicação deste framework em diferentes bacias hidrográficas se mostra como válido, dado o caráter relativamente autônomo das instâncias responsáveis pela sua gestão. No Quadro 5, apresentamos os indicadores sugeridos por Huntjens et al.(2011).

Quadro 5 – Ciclos de aprendizagem política Aprendizagem Indicadores

Single Loop Learning (SLL)

1) Pequenas mudanças são feitas em determinadas práticas e comportamentos, baseado no que funcionou ou não no passado. Melhoramento de processos sem colocar em xeque os pressupostos subjacentes. Metas, valores, planos e regras são operacionalizados sem serem questionados.

2) As metas, valores, frameworks e estratégias são tomadas como dados. A ênfase dominante nesse nível de aprendizagem é o aperfeiçoamento das técnicas, buscando maior eficiência.

Double Loop Learning (DLL)

1) Modificações resultantes de processo de aprendizagem ocorrem em programas, pessoas e estruturas legais e organizacionais que incorporam novas informações, incluindo feedbacks de políticas.

2) Mudanças nas redes de atores para incluir novos e diferentes stakeholders. Essa nova rede social de atores é usada de forma ativa para aprendizagem e para lidar com mudanças

3) Identificação das incertezas como primeiro passo para buscar soluções. Na medida em que são identificadas, as incertezas são levadas em consideração para a tomada de decisão e na elaboração de estratégias frente às mudanças climáticas

Triple Loop Learning (TLL)

1) Universo de possibilidades são expandidas. Desenvolvimento de novas medidas de gestão ou intervenções completamente novas na bacia

2) Ocorrência de uma mudança de paradigma que altera o modo de pensar e comportamento

3) Mudança estrutural no arcabouço regulatório e institucional para lidar com secas e enchentes

Fonte: Huntjens et al (2011)

O esquema gráfico da Figura 9 - Ciclo de aprendizagem política demonstra este modelo e como as diferentes formas de aprendizagem social dependem principalmente

da forma como os problemas são enquadrados e as ações resultantes. Sendo assim, o grau de aprendizagem política determinará a magnitude das mudanças, variando desde uma mudança incremental até uma transformação radical.

Figura 9 - Ciclo de aprendizagem política

Fonte: Pahl-Wostl (2009)

O que ainda se mostra incipiente dentro da literatura é um entendimento generalizável de que forma os gestores hídricos e sistemas políticos tem reagido aos eventos extremos. As experiências internacionais e estudos de caso revelam uma forte dependência do contexto em que o evento está incluído (Hill e Nathan, 2013; Knieper et al., 2010). As experiências de outros lugares, como será demonstrado a seguir, busca traçar um horizonte comparativo geral para eventos extremos ligados à seca.

No documento Governança dos recursos hídricos e eventos climáticos extremos : a crise hídrica de São Paulo (páginas 70-73)