argumentos segundo os quais os condicionantes da

emergência e desenvolvimento do welfare state são

Alguns trabalhos de Harold Wilensky, Richard Titmuss e Thomas H. Marshall estão entre aqueles que melhor representam esta concepção explicativa da emergência e do desenvolvimento do welfare state. Arretche (1995) observa que, ainda que possamos encontrar divergências entre estes autores no tocante ao desenvolvimento, quando tratamos da emergência existe uma clara convergência nos trabalhos.

No primeiro plano, Wilensky (1965) e (1975),22 _{considera que as razões do} surgimento de programas sociais é a mesma em todos os países de alto nível de desenvolvimento industrial. No seu trabalho intitulado The Welfare State e Equality de 1975, o autor cita claramente que

Ao analisar 16 países eu conclui que o crescimento econômico e seus resultados demográficos e burocráticos são a causa fundamental da emergência generalizada do welfare state, o estabelecimento de programas similares de seguro social e uma participação cada vez maior no PIB para esses programas. (p. xiii).

Dessa forma, segundo o autor, o surgimento de programas sociais seriam um desdobramento necessário de tendências mais gerais postas em marcha pela industrialização. Essas tendências gerais, explica Wilensky, seriam o surgimento de “padrões mínimos”, garantidos pelos governos, de renda, nutrição, saúde, habitação e educação para o conjunto da sociedade, assegurados como um direito político e não como uma caridade, estando associado aos problemas e possibilidades postos pelo desenvolvimento da industrialização. De acordo com o autor,

O welfare state gera ao mesmo tempo uma uniformidade estrutural da sociedade moderna e, paradoxalmente, uma de suas mais marcantes diversidades (p. 1).

De acordo com Arretche (1995), na linha de pensamento exposta acima, a relação entre crescimento industrial e gastos sociais é direta, visto que a última tem como condição a primeira. Wilensky (1975), quando trata de tal aspecto, cita que em sociedade onde não existe produção excedente, tais programas ou não existem ou

22_{O autor toma como base os trabalhos de 1965 e 1975, respectivamente Industrial Society and}

são insignificantes. Dessa forma, os gastos com programas sociais são possíveis somente porque a industrialização permite um vasto crescimento da riqueza das sociedades. Segundo Wilensky,

No século passado (XIX), o welfare state desenvolveu-se em todos os países urbano-industriais. Embora esses (os países) variem enormemente em termos de direitos e liberdades civis, os países ricos variam pouco em sua estratégia geral de construção de um piso abaixo do qual ninguém pode estar. Os valores invocados para defender o

welfare state – justiça social, ordem política, eficiência ou igualdade –

dependem do grupo que articula sua defesa. Mas a ação final produziu uma das mais importantes uniformidades estruturais das sociedades modernas. Quanto mais ricos os países se tornam, mais semelhantes eles são na ampliação da cobertura da população e dos riscos, como os relacionados a desemprego, doença, maternidade, idade, invalidez e morte. (p.15-16).

Para Arretche (1995), os problemas sociais desencadeados pela industrialização, com os quais os serviços sociais têm que lidar, são resultados das mudanças observadas na sociedade, sobretudo àqueles relacionados com a demografia. A consolidação da fábrica, como núcleo central da atividade produtiva implica, segundo a autora, “em uma transformação radical das sociedades, transformação esta que determina o surgimento de novos mecanismos de garantia da coesão e integração sociais” (p.8).

Sobre essa mesma temática, Wilensky e Lebeaux (1965) observam que

Tudo que nós queremos destacar é que todas as sociedades industriais enfrentam problemas semelhantes; suas soluções a estes problemas, embora variadas, são frequentemente prescritas em maior medida pela industrialização em si mesma do que por outros elementos culturais. Por exemplo, cada sistema industrial requer alguma competição por posição ocupacional com base em competências relevantes para as tarefas, bem como algum sistema de recompensa especial para talentos e habilidades (p.47)

Arretche (1995) argumenta ainda que a industrialização tem efeitos sobre a estrutura da população, da estratificação social, de renda e a distribuição de poder, sobre os mecanismos através dos quais se realizará a socialização, mudanças estas tão radicais que exigiriam novas formas de integração social. Nas palavras da autora,

A atividade industrial (na fábrica) exige um novo tipo de trabalhador, com novos hábitos, uma nova disciplina, diferente daquela compatível com a atividade produtiva do camponês. Ao mesmo tempo, a mecanização do processo produtivo pode significar perda da importância de um conjunto de habilidades profissionais ou mesmo o surgimento do desemprego técnico, qual seja, a obsolescência definitiva de determinadas habilidades. A industrialização implica ainda maior complexidade da divisão social do trabalho. À divisão natural sobrepõe-se o recrutamento no mercado de trabalho segundo habilidades altamente complexas e diversificadas. Finalmente, a industrialização implica a competição no mercado de trabalho, a entrada da mulher neste mercado etc. Em suma, este conjunto de mudanças no que tange à dependência do trabalhador em relação à situação do mercado de trabalho, com relação à natureza e bases da especialização do trabalho e no que tange a uma significativamente crescente possibilidade de mobilidade social teria implicações profundas sobre o sistema familiar, isto é, sobre o tamanho das famílias, sobre as formas de educação das crianças, sobre as modalidades de reprodução social etc. Tais mudanças exigiriam uma resposta, uma solução sob a forma de programas sociais, os quais visariam garantir a integração social, contornando os problemas de ajustamento do trabalhador e das famílias. (p. 8-9).

Marx (2011) já havia abordado o efeito que a industrialização provocou sobre o sistema familiar e especificamente sobre as crianças, as quais eram obrigadas a trabalhar por longos períodos. As leis que obrigavam que as crianças passassem determinado tempo nas escolas vieram apenas em meados do século XIX.

Wilensky e Lebeaux (1965) e Wilensky (1975) observaram que as determinações – industrialização-mudanças sociais/demográficas-surgimento de serviço de welfare – são o núcleo do argumento de que o sistema político (seja ele liberal democrático, totalitário, oligárquico ou populista) tem fraca correlação com o desenvolvimento do welfare state, apesar de explicarem outras questões. Também o sistema econômico, seja ele capitalista ou comunista, é irrelevante para explicar o desenvolvimento de programas de proteção social. Como vimos, segundo a ótica dos autores, o fator preponderante para o desenvolvimento de tais programas é o desenvolvimento econômico de cada país.

Sobre essa discussão, Esping-Andersen no seu conhecido trabalho “The Three Worlds of Welfare Capitalism”, de 1991, traça um paralelo entre a visão do liberalismo e o da social democracia a respeito do impacto que a emergência e o desenvolvimento de programas sociais, com a clara participação do Estado, poderia acarretar para o mercado.

No citado trabalho, Esping-Andersen aborda que raramente os economistas políticos usavam os mesmos argumentos na defesa de seus pontos de vista. Segundo o autor,

Nassau Senior e outros liberais mais recentes de Manchester enfatizavam o elemento laissez-faire em Smith, rejeitando qualquer forma de proteção social além dos vínculos monetários. J.S. Mill e os “liberais reformistas”, por sua vez, propunham pequenas doses de regulamentação política. Mas concordavam todos em que o caminho para a igualdade e a prosperidade deveria ser pavimentado com o máximo de mercados livres e o mínimo de interferência estatal. (p. 86).

Para Arretche (1995) tal discussão está centrada na perspectiva de que os autores citados por Esping-Andersen trazem à tona uma percepção de que a questão entre Estado versus mercado está marcada pela base comparativa, pois, ao ter como referência os estados absolutistas, onde imperava a repressão tanto da liberdade quanto da iniciativa, fica mais evidente a contundência de tais críticas e ainda a defesa de um modelo que não suportasse tais interferências.

Já para Adam Smith (2007) no seu clássico trabalho “A riqueza das nações”, o mercado era o meio superior para a abolição das classes, da desigualdade e do privilégio. Além do mínimo necessário, a intervenção do estado asfixiaria o processo igualizador do comércio competitivo e criaria monopólios, protecionismo e ineficiência: Para o autor, “o Estado sustenta a classe; o mercado tem a potencialidade de destruir a sociedade de classes” (p. 232-6).

Ainda de acordo com o autor, em análise sobre os Estados que defendiam o privilégio e a segurança dos proprietários, observa que o governo civil, “na medida em que é instituído para a segurança da propriedade, é na realidade instituído para a defesa dos ricos contra os pobres, ou dos que têm alguma propriedade contra os que não têm absolutamente nada” (p. 553).

A questão interessante está em que, observa Esping-Andersen (1991), a democracia tornou-se um problema para muito liberais, pois, enquanto o capitalismo fosse composto por um mundo de pequenos proprietários, a propriedade em si pouco teria a temer da democracia. No entanto, com o avanço do desenvolvimento industrial surgiram as massas proletárias, para quem a democracia era um meio de reduzir os privilégios da propriedade. Os liberais, continua o autor, “temiam com razão o sufrágio universal, pois era provável que este politizasse a luta pela distribuição, pervertesse o

mercado e alimentasse ineficiências. Muitos liberais concluíram que a democracia usurparia ou destruiria o mercado” (p.86-87).

Dentro desse contexto contraditório, tanto os economistas conservadores quanto os marxistas perceberam as incongruências do sistema, mas, por óbvio, propuseram soluções opostas. Ainda de acordo com o autor,

A crítica conservadora mais coerente feita ao laissez-faire veio da escola alemã, em particular a de Friedrich List, Adolph Wagner e Gustav Schmoller. Estes pensadores recusaram-se a aceitar que só os nexos monetários do mercado fossem a única ou a melhor garantia possível de eficiência econômica. Seu ideal era a perpetuação do patriarcado e do absolutismo como a melhor garantia possível, em termos legais, políticos e sociais, de um capitalismo sem luta de classe. (p. 87).

Outra importante escola conservadora, continua o autor, defendia a ideia do “welfare state monárquico”, cujo objetivo era o de

(...) garantir bem-estar social, harmonia entre as classes, lealdade e produtividade. De acordo com esse modelo, um sistema eficiente de produção não derivaria da competição, mas da disciplina. “Um estado autoritário seria muito superior ao caos dos mercados no sentido de harmonizar o bem do estado, da comunidade e do indivíduo”. (p. 87).

Arretche (1995) observa que os pontos de flexão importante para tal abordagem conservadora foi a Revolução Francesa e a Comuna de Paris, visto que tal pensamento foi abertamente nacionalista e anti-revolucionária, procurando reprimir o impulso democrático advindos de tais movimentos. A visão conservadora era contra a nivelação social, sendo a favor de uma sociedade que preservasse a hierarquia e as classes. Ainda sobre o “welfare state monárquico”, Esping-Andersen (1991) destaca que esta escola, liderada entre outros por Adolph Wagner, considerava que o status, posição social e classe eram naturais e dadas; mas os conflitos de classe, não. Viam a participação das massas na democracia como possibilidade de colapso na ordem social.

Contrária a essa linha, de acordo com Esping-Andersen (1991), a economia política marxista não criticava apenas os efeitos atomizantes do mercado; atacava, principalmente, a crença liberal de que os mercados garantem a igualdade. Para Dobb

(1947), ao estudar o desenvolvimento do capitalismo, e quando trata do aprofundamento das diferenças sociais, ressalta que

(...) uma vez que a acumulação de capital despoja o povo da propriedade, separando-os entre proprietários e não proprietários, o resultado final será divisões de classe cada vez mais profundas (p .6- 7).

E como estas geram conflitos mais intensos, “o Estado Liberal será forçado a renunciar a seus ideais de liberdade e neutralidade e chegar à defesa das classes proprietárias. Para o marxismo, este é o fundamento da denominação de classe” (ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 88).

A questão central estava, continua o autor, tanto para o marxismo quanto para todo o debate contemporâneo sobre o welfare state em saber se – e em que condições – “as divisões de classe e as desigualdades sociais produzidas pelo capitalismo podem ser desfeitas pela democracia parlamentar. Temendo que a democracia produzisse o socialismo os liberais não sentiam a menor vontade de ampliá-la” (1991, p. 88).

Como já vimos, Bismarck havia expressado tal temor quando inaugurou as concessões do seguro social pelo Estado alemão nos anos 1880. Por outro lado, Esping-Andersen (1991, p. 88), afirma que “os socialistas temiam que a democracia parlamentar fosse pouco mais que uma concha vazia, ou, como sugeriu Lenin, mera conversa de botequim”.

O temor era de que as reformas sociais não passavam de um dique numa ordem capitalista cheia de vazamentos. Por definição, não poderiam ser uma resposta ao desejo de emancipação das classes trabalhadoras. Esping-Andersen (1991) aborda ainda uma vertente a qual pondera que mesmo com o desejo de reprimir possíveis revoltas, as primeiras versões de proteção aos trabalhadores, a partir desse momento abriram-se as possibilidades para novas conquistas.

De acordo com Arretche (1995), o modelo descrito acima encaixa-se na chamada democracia social, não se afastando necessariamente da afirmação ortodoxa de que, em última instância, a igualdade fundamental requer a socialização econômica. Para Esping-Andersen, (1991), tais argumentos encontraram eco nos estudos de Myrdal (1958), que se baseava nos argumentos de que “os trabalhadores precisavam de recursos sociais, saúde e educação para participar efetivamente como

cidadãos socialistas; e ainda de que a política social não é apenas emancipadora, mas também uma pré-condição da eficiência econômica.” (p.89).

Ainda de acordo com Esping-Andersen, o modelo socialdemocrata é, então, o pai de uma das principais hipóteses do debate contemporâneo sobre o welfare state: a mobilização de classe no sistema parlamentar é um meio para a realização dos ideais socialistas de igualdade, justiça, liberdade e solidariedade.

Ao analisar o desenvolvimento do welfare state nos países fortemente industrializados, Wilensky e Lebeaux (1965) demonstram que nos Estados Unidos da América, embora também fossem encontrados programas sociais estruturados a partir da segunda guerra mundial, havia uma forte resistência interna, dado aos marcantes traços de um desenvolvimento particular da cultura do capitalismo ocorrido nos EUA. Assim, os autores citam que

O individualismo econômico – o imperativo de vencer na vida por seus próprios esforços -; o individualismo como regra de conduta social; a crença na propriedade privada e no livre mercado; a crença na iniciativa individual e na competição; a propriedade privada, o livre mercado e o governo mínimo são elementos chaves da cultura estadunidense. (p.34-37)

Aliado a esses aspectos, continuam os autores, a forte equalização da renda da média da população foi outro fator importante que freou um avanço mais considerável dos programas sociais nesse país. Ainda no campo dos obstáculos, a heterogeneidade social, étnica e religiosa, características marcantes dos EUA, reforçada pela acentuada fragmentação política propiciada pela descentralização, impede o desenvolvimento de programas nacionais de natureza abrangente, diferente do que ocorreu nos países europeus e mais especificamente nos países escandinavos.

Outra questão abordada por Wilensky (1975) está centrada nas observações relacionadas à demografia e na idade dos sistemas de proteção. De acordo com o autor o amadurecimento dos sistemas, uma vez constituídos, exercem pressão em vista à sua ampliação. Nas palavras do autor,

(...) o nível social econômico é a causa fundamental do desenvolvimento do welfare state, mas seus efeitos são sentidos

principalmente através das mudanças demográficas do século passado (XIX) e do impulso dos programas em si mesmos, uma vez estabelecidos. Com a modernização, as taxas de natalidade declinaram, e a proporção de velhos associada ao declínio do valor econômico das crianças exerceram pressão no sentido da expansão do gasto. Uma vez estabelecidos, os programas amadurecem, movendo-se em todo lugar em direção a maior cobertura e mais elevados benefícios. O crescimento do gasto em seguridade social começa como um acompanhamento natural do crescimento econômico e seus efeitos demográficos; ele é acelerado pela interação das percepções políticas das elites, das pressões das massas e das burocracias do welfare (p. 47).

Em outra abordagem, ainda que considerando a centralidade do desenvolvimento da industrialização como fonte seminal do surgimento do welfare state, Arretche (1995) pondera sobre outros dois autores que também se debruçaram a respeito de tal problemática. Tanto T.H. Marshall quanto Richard Titmuss23 consideram a importância da industrialização sobre os programas do welfare state como fenômeno causal. Ao analisar os “estados de dependência” que certos grupos de trabalhadores encontravam-se em razão do desenvolvimento industrial, Titmuss (1963) pondera que

(...) na ampliação dos programas sociais, o fator operativo dominante foi a crescente divisão do trabalho na sociedade e, simultaneamente, um grande crescimento na especificidade do trabalho. Isto talvez seja uma das mais excepcionais características do século 20; o fato de mais e mais pessoas terem conscientemente experimentado em uma ou mais fases de suas vidas o processo de rejeição e seleção; para a educação, para o trabalho, para a formação profissional, por estatuto profissional, para a promoção, para a oportunidades de acesso a regimes de pensões, a benefícios sociais coletivos, por símbolos de sucesso e prestigio, em fases de testes de aptidão física e mental, personalidade, habilidade e desempenho funcional (p.43).

Ainda de acordo com o autor, em uma análise referenciada em Durkheim, a origem dos programas de welfare está na crescente complexidade da divisão social do trabalho propiciada pelo desenvolvimento da industrialização. De acordo com tal

23 _{Richard Titmuss foi um ativo colaborador do governo britânico no pós-guerra, tendo acumulado} funções de docente de Política Social na London School of Economics com inúmeros encargos de consultoria para o aperfeiçoamento das políticas universais até os anos de 1970. À parte sua contribuição direta no desenvolvimento das instituições do estado do bem-estar britânico, sua obra escrita pode ser considerada pioneira na tentativa de estabelecer fundamentos sociológicos e normativos para o welfare state. (KERSTENETZKY, 2012).

pensamento, o homem se tornaria mais socialmente dependente na mesma medida em que se tornasse mais individualizado e mais especializado. Dessa forma, ainda de acordo com tal linha conceitual, a especialização do trabalho, fruto da industrialização, implicaria em crescimento da dependência individual em relação à sociedade, visto que seu trabalho se torna cada vez mais específico, tornando-o cada vez mais dependente do trabalho dos outros e o deixa mais vulnerável a mudanças. Logo, a origem dos programas de proteção social estaria localizada na industrialização e em seu correlato necessário: a crescente especialização da produção. Nas palavras do autor,

Considerada como o todo, toda intervenção coletiva para satisfazer certas necessidades do indivíduo e/ou para servir aos interesses mais amplos da sociedade podem agora ser agrupadas em três categorias do welfare: bem-estar social, bem-estar fiscal e bem-estar ocupacional (1963, p. 42).

Para Arretche (1995), seguindo tal raciocínio, dado que sua origem consiste numa resposta a essas necessidades, seu desenvolvimento estaria associado a dinâmica da mudança dessas mesmas necessidades. Os serviços sociais, seriam, então, respostas as necessidades, quer individual, quer sociais, destinadas a garantir a sobrevivência da sociedade.

Marshall, contemporâneo de Titmuss, ainda que a exemplo deste considere a centralidade da industrialização das sociedades capitalistas como fator primordial e gerador da evolução dos programas sociais, adiciona a importância política de tal evolução. Sobre essa questão Arretche (1995) observa que

(...) para Marshall a origem e o desenvolvimento do estado de bem- estar social fazem parte de um processo que é definido fundamentalmente pela evolução lógica e natural da ordem social em si mesma. Assim, o autor identifica correntes de pensamento e suas propostas a cada período de evolução da política social (p.17).

Mas, continua a autora, a ação política está condicionada a um processo de autodesenvolvimento da política social, processo este ao qual os atores sociais são submissos.

Ao analisar a evolução do sistema de proteção social inglês, Marshall (1967) procura relacionar a importância das ações políticas de cada época. Assim, observa que originado naquelas medidas de proteção aos indigentes e pobres em geral, notadamente a Lei dos Pobres e seus desdobramentos, o processo em curso teria tomado impulso no começo do século XX através de um progressivo movimento de dissolução da citada lei. As medidas de proteção aos pobres foram progressivamente deixando de tratá-los indistintamente, isto é, passaram a surgir políticas de atenção à heterogeneidade da pobreza. Cria-se, então, um significativo dispositivo de proteção que atendia de forma distinta a crianças, velhos, desempregados, indigentes etc.

Ainda discorrendo sobre tais aspectos, Marshall observa que a adoção de tais medidas é acompanhada por uma profunda discussão entre as forças políticas organizadas do período, chegando a criação de uma comissão para estudar o assunto, a chamada Comissão Real sobre a Lei dos Pobres e Auxílio aos Necessitados24_{, nomeada pelo Governo Conservador da época. Apesar da criação da}