Divisão III – As decisões políticas
37. As decisões do Estado
37.1. Razão de ordem
I. As decisões políticas em sentido próprio são sempre tomadas por pessoas;
concretamente pelas pessoas que governam formalmente. No entanto, como estas
pessoas decidem sempre por intermédio da estrutura Estado – uma estrutura com
personalidade jurídica –, é corrente considerar que é este quem toma todas essas
decisões.
Com efeito, como o Estado é uma pessoa colectiva de Direito Público com fins,
funções, órgãos e competências em potência que, uma vez em acto, se traduzem em
decisões políticas, diz-se então – de forma consciente ou não, depende da pessoa que o
afirma – que “ele é generoso ou somítico, engenhoso ou estúpido, cruel ou complacente,
discreto ou abusivo. E dado que o [julgam] sujeito a estes movimentos da inteligência
ou do coração inerentes ao homem, [dirigem] para ele os sentimentos que habitualmente
(…) inspiram as pessoas humanas: a confiança ou o temor, a admiração ou o desprezo,
não raro o ódio”
596– um erro de grande magnitude, que é absolutamente necessário não
cometer
597.
II. As pessoas que tomam as decisões políticas propriamente ditas – as pessoas
que governam formalmente –, utilizam para o efeito as várias estruturas do sistema
político. De entre todas as estruturas, o Estado é a mais importante: são os titulares dos
seus órgãos que detêm o poder de exercer um conjunto maior ou menor de
competências em potência que se concretizam num número vasto e heterogéneo de
decisões. Quando nos debruçámos sobre a estrutura do sistema político denominada
Estado, tivemos oportunidade de colocar em destaque alguns desses órgãos, bem como
as suas principais competências em potência, v. g., as da “Assembleia da República
593 Idem, Ibidem, p. 255. 594 Idem, Ibidem, p. 269.
595 Sobre os actores da produção de políticas públicas; o processo de produção; a execução e avaliação; os
esquemas de decisão; e as classificações das políticas públicas, cfr., Idem, ibidem, respectivamente pp. 256 e ss; 261 e ss; 266 e ss; 269 e ss; e 272 e ss.
596
Georges Burdeau, O Estado, s. d., s. l., p. 15.
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político-normativa” e as do “Governo político-legislativo”
598. Agora, ao analisarmos as
decisões políticas, também só vamos prestar atenção a algumas das formas de revelação
dessas decisões.
37.2. A forma das decisões do Estado
As pessoas que são titulares dos órgãos do Estado – dos seus órgãos de
soberania e de não soberania, políticos e técnicos –, tomam um elevado número de
decisões muito diferentes entre si em razão da matéria, da forma
599e das formalidades.
Dada a vastidão e a heterogeneidade das decisões imputadas ao Estado, vamos indicar,
apenas, algumas das formas de revelação dessas decisões.
37.2.1. Do Presidente da República
O Presidente da República, no exercício da sua competência política, v. g., de
exercício vinculado
600, toma decisões sob a forma de decreto (cfr., arts. 119.º, n.º 1, al.
d) e 172.º, n.º 2).
37.2.2. Da Assembleia da República
A Assembleia da República, no domínio da competência política, emite
decisões, v. g., de fiscalização política, sob a forma, nomeadamente de perguntas (cfr.,
arts. 156.º, al. d) e 177.º, n.º 2)
601; de interpelações
602; de inquéritos
603; de petições (cfr.,
arts. 52.º, números 1 e 2 [e] 178.º, n.º 3 da CRP, e arts. 244.º e ss, do RAR)
604; e de
moções de censura (cfr., arts. 163.º, al. e), 194.º e 195.º, n.º 1, al. f))
605.
No âmbito da respectiva competência político-normativa, v. g., no domínio da
feitura de leis ordinárias, produz decisões, designadamente sob a forma de lei orgânica
(cfr., art.º 166.º, n.º 2, art.º 164.º, als. a) a f), h), j), primeira parte da al. l), q) e t) e art.º
255.º)
606; de lei em sentido restrito (cfr., art.º 166.º, n.º 3 e art.º 161.º, als. b) a h))
607; e
de lei de autorização legislativa (cfr., arts. 161.º al. d) e 165.º, números 2 a 5)
608.
598 Cfr., supra, n.º 26.4.2.2. II , e n.º 26.4.2.3, II. 599 A forma de um acto é o modo como ele se revela. 600
Cfr., supra, n.º 26.4.2.1, I.
601
Cfr., Gomes Canotilho, Direito Constitucional, pp. 635 e 636.
602
Cfr., Idem, Ibidem, p. 636.
603 Cfr., Idem, Ibidem, pp. 636 e 637. 604 Cfr., Idem, Ibidem, pp. 637 e 638. 605 Cfr., Idem, Ibidem, p. 638.
606 As leis orgânicas “são actos legislativos provenientes da AR que incidem sobre matérias de especial
relevância política”. M. Lúcia Amaral, ob. cit., p. 213.
607
A Constituição não contém nenhum “conceito de lei, limitando-se a qualificá-la como a forma do acto legislativo a aprovar pela AR. Do ponto de vista conceptual, pode-se (…) considerar que as leis são actos
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37.2.3. Do Governo
O Governo, no exercício da respectiva competência política, concretamente de
iniciativa ou propulsão política, toma decisões sob a forma, v. g., de proposta de lei e
de moção de confiança.
No âmbito da sua competência política-legislativa, produz decisões sob a forma,
designadamente de decreto-lei; de decreto-lei reservado; e de decreto-lei autorizado
(cfr., arts. 165.º, 198.º n.º 1, al. b) e n.º 3).
O Governo, no que respeita à sua competência política-administrativa (cfr., art.º
199.º
609), p. ex., no domínio da regulamentação da execução das leis (art.º 199.º, al. c)),
emite decisões sob a forma de decreto regulamentar
610.
37.2.4. Do Tribunal Constitucional
O Tribunal Constitucional, no exercício, v. g., da sua competência política-
jurisdicional para apreciar, designadamente a constitucionalidade de normas
611, toma
normativos gerais e abstractos (maxime, art.º 18.º, n.º 3), aprovados pela AR com a finalidade de estabelecerem os princípios e regras integrantes da nossa ordem jurídica”. Barreiras Duarte, ob. cit., p. 25.
608
As denominadas leis com valor reforçado “não constituem uma categoria de actos legislativos constitucionalmente tipificada (…). A elas se reconduzem as leis orgânicas (…), as leis de autorização legislativa, algumas leis de bases (caso incidam e na medida em que incidam sobre matérias das reservas de competência absoluta e legislativa da AR) e as (…) leis estatutárias. [A] Constituição indicia a existência de leis com valor reforçado nos seguintes casos: (…) leis orgânicas (cfr., arts. 112.º, n.º 3, e 166.º, n.º 2); (…) leis de autorização legislativa (cfr., arts. 112.º, n.º 2, 165.º, números 2 a 5, e 198.º, n.º 1, al. b)); (…) leis de bases (cfr., arts. 112.º, n.º 2, e 198.º, n.º 1, al. c)); (…) lei das grandes opções dos planos de desenvolvimento económico e social (cfr., art.º 105.º, n.º 2); (…) lei da criação das regiões administrativas (cfr., art.º 255.º); (…) lei-quadro das reprivatizações (cfr., art.º 293.º); (…) lei-quadro da adaptação do sistema tributário nacional às especificidades regionais (cfr., art.º 227.º, n.º 1, al. i)); (…) estatutos das regiões administrativas (cfr., art.º 226.º)”. Barreiras Duarte, ob. cit., pp. 71 e 72.
609
A prossecução das competências administrativas envolve “a feitura de regulamentos, a emanação de actos administrativos, a celebração de contratos ou a realização de operações materiais”. Paulo Otero, Direito Constitucional, Vol. II, p. 400.
610 Os decretos regulamentares “são os mais solenes (…) regulamentos governativos, estando sujeitos a
promulgação do PR (art.º 134.º, al. b)), a referenda do Governo (arts. 140.º, n.º 1 e 197.º, n.º 1, al. a)) e a publicação no DR (art.º 119.º, n.º 1, al. h)), enquanto os outros regulamentos[,v., g., as resoluções do Conselho de Ministros e os despachos normativos] não estão nem sujeitos a promulgação do PR, nem a referenda, apenas a publicação no DR (art.º 119.º, n.º 1, al. h)). [Assim], o PR pode utilizar o seu direito de veto político face aos decretos regulamentares”. M. Proença de Carvalho, ob. cit., p. 369. Nos termos do art.º 112.º, n.º 6, “os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes”, ou seja, “que não dependa[m] da mera execução de uma lei anterior (…). Há limites (…) para a utilização do decreto regulamentar, pois, se não fosse assim, o Governo poderia substituir indiscriminadamente os decretos-lei por decretos regulamentares, subtraindo-se, desse modo, ao controlo político da AR, designadamente por via da apreciação parlamentar dos actos legislativos, o que consubstanciaria, eventualmente, uma inconstitucionalidade formal ou material”. Barreiras Duarte, ob. cit., pp. 95 e 96.
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decisões sob a forma de acórdão
612. Não obstante, de acordo com a natureza das coisas,
muitos acórdãos do Tribunal Constitucional são decisões materialmente políticas, que
são reveladas por uma das formas que podem revestir os actos jurisdicionais.
37.3. O processo de tomada de decisões do Estado
Todas as decisões do Estado que acabámos de referir têm maior ou menor
ligação, a montante e a jusante, com outras decisões que são tomadas e/ou executadas
por pessoas que, na grande maioria dos casos, são titulares destes e/ou de outros órgãos
do Estado e/ou de partidos e/ou de GIP. Com efeito, “nem todos os processos de decisão
inerentes a uma Sociedade global passam efectivamente pelo aparelho do Estado, e as
relações de poder estabelecem-se e permanecem entre o Estado e a Sociedade (…),
sendo a actuação daquele, muitas vezes, o reflexo lógico do equilíbrio de forças no seio
desta”
613.
É certo que decisões do Estado resultam sempre da observância de um processo,
v. g., do processo comum de tomada de decisões políticas sob a forma de lei ou,
simplesmente, do processo legislativo comum da Assembleia da República
614, que tem
de passar por várias fases – iniciativa; instrução; aprovação; fiscalização (apreciação
da constitucionalidade, promulgação e referenda); e publicação – e de cumprir certas
formalidades
615. Mais: como a aprovação formal é um facto visível, testemunhável,
sindicável e registável, é esta a fase do processo legislativo que parece ser a sua fase
decisiva.
De um ponto de vista substancial, porém, a aprovação de uma decisão não se
verifica sempre no momento e no lugar da respectiva aprovação formal, designadamente
no plenário da Assembleia da República. No mundo dos factos, a aprovação das
decisões políticas sob forma de lei – pelo menos as que verdadeiramente interessam –,
realiza-se, em regra, em momento anterior e em lugar diferente, daquele em que ela é,
apenas, formalizada
616.
611
Cfr., supra, n.º 26.4.2.4, I.
612 O acórdão “é uma decisão judicial sobre o mérito da causa submetida a julgamento e proferida por um
tribunal (…) colectivo”. José Fontes, Teoria Geral, p. 86. O acórdão, a sentença e o despacho, são modos de revelação dos actos jurisdicionais.
613
A. J. Fernandes, Introdução, pp. 160.
614
No que respeita à tramitação dos processos legislativos especiais, nomeadamente, o processo respeitante à revisão constitucional, cfr., José Fontes, Teoria Geral, pp. 267 e ss.
615 Acerca das fases e das formalidades da tramitação do processo legislativo comum da lei (da iniciativa
dos deputados e dos Grupos Parlamentares; do Governo; das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas; e dos grupos de cidadãos), cfr., Idem, Ibidem, pp. 260 e ss; Barreiras Duarte, ob. cit., pp. 30 e ss.
616
Como refere Adriano Moreia, Ciência Política, p. 151, “o método da análise processual da formação das decisões políticas parece ser o que mais longe pode levar no propósito de desvendar a real estrutura do aparelho do poder. A dificuldade está em que, desejando o poder afirmar uma imagem, em regra