2 Recursos hídricos: uma governança de múltiplas dimensões

2.3 Aspectos institucionais

Os impedimentos institucionais, mais do que os desafios físicos e técnicos, têm sido colocados como as causas primárias de muito dos problemas hídricos ao redor do mundo desde meados da década de 1980. As análises e diagnósticos institucionais demonstraram um rápido crescimento nos últimos anos, sinalizando a importância em entender o papel que as instituições possuem na resolução de conflitos e problemas relacionados aos recursos hídricos. Para muitos autores, isso é um sinal de que os desafios da água geralmente estão relacionados a questões de governança, ao invés da falta de conhecimento tecnológico (Poirier e Loë, de, 2010). Tal reconhecimento não se restringe ao meio acadêmico, mas também encontra ressonância nos meios políticos. Segundo relatório da ONU, United Nations World Water Assessment Programme (2006), a crise global da água é antes de tudo uma crise de governança.

Historicamente a resolução dos problemas relacionados aos recursos naturais esteve sob égide e responsabilidade do estado. A crença de que burocracias e suas estruturas centralizadoras, com o auxílio do conhecimento científico produzidos por especialistas, pudessem através de um planejamento integrado resolver os grandes problemas ambientais dominou por muito tempo os círculos políticos e técnicos. A forma como os recursos hídricos têm sido gerenciado passa também por uma ressignificação do caráter da água, abandonando a perspectiva tradicional de água como um bem público gratuito para uma visão da água como um bem econômico e social (Saleth e Dinar, 2008). A transformação, em muitos lugares, de usuários de água em consumidores traz consigo também mudanças profundas na forma como se enxerga a gestão do recurso. Algumas reformas institucionais foram realizadas em diversos países, incluindo o Brasil, com novas instituições sendo criadas e modificações de estruturas de governanças anteriores, com o objetivo de lidar com uma maior complexidade frente aos novos desafios de gestão.

De modo geral, há duas visões antagônicas ao caracterizar a água e a melhor forma de gerenciá-la. De um lado estão os que advogam pela privatização. Do lado oposto, se encontram os que argumentam em prol de seu caráter público. Para Saleth & Dinar (2008), o caráter de bem público da água e aspectos relacionados à escala envolvida na sua exploração, tratamento e distribuição justificaram a propriedade pública e estatal. Tal arranjo funcionou bem no passado, em uma época que pode ser caracterizada como “era da abundância”, mas conforme a “era da escassez” se torna mais presente há uma tendência em direção a sistemas alternativos que permitam a decisão privada na alocação e gestão dos recursos hídricos. Enquanto um sistema de direitos privados é crucial para dar aos indivíduos incentivos para usar a água eficientemente, alguns aspectos físicos da água criam interdependência e conflitos entre os detentores de direitos. Ao contrário da percepção geral, o sistema privado de direitos, as instituições de ação coletiva e as organizações de gestão estatais não são opções institucionais alternativas, mas sim componentes institucionais complementares de uma nova estrutura de governança para o setor hídrico.

De forma análoga à muitos conceitos amplos, há ainda pouco consenso na literatura sobre a melhor definição de governança. Bernstei & Cashore (2004) a definem

como "the method or means of realizing shared values, interests, and goals with ergard to the environment and environmental issues". Paavola (2007) define governança ambiental como "the establishment, reaffirmation or change of institutions to resolve conflicts over environmental resources". Enquanto que Folke et al (2005) argumentam que "governance is the process of resolving trade-offs and of providing a vision". Para Bakker (2000) a governança pode ser definida como a prática de coordenação e tomada de decisão entre diferentes atores, que é invariavelmente modulada com poder e cultura política. Esta definição não é usual na literatura de gestão hídrica, que tende a estreitar a definição de governança a um processo preponderantemente de tomada de decisão técnica. Para Jacobi (2009), a governança “representa um enfoque conceitual que propõe caminhos teóricos e práticos alternativos que façam uma real ligação entre as demandas sociais e sua interlocução em nível governamental” (Jacobi, 2009:43).

Talvez a grande controvérsia em torno da gestão da água ainda seja referente aos processos de privatização, ocorridos principalmente a partir da década de 1980. Privatização é utilizada de forma oposta pelo seus proponentes e opositores. Os que advogam por sua ampliação usam uma definição mais enxuta, como a venda dos ativos do setor público para o setor privado. Tal definição envolveria apenas a propriedade privada da infraestrutura hídrica. Dentro do espectro dos processos de privatização, são usados conceitos que vão de “participação do setor privado” a “parceria público-privada”. Segundo Bakker (2010), tais conceitos são utilizados para se referir a uma variedade de contratos onde as companhias privadas possuem controle, gerenciam ou operam infraestrutura no lugar dos governos. Isto pode incluir não só a privatização total, mas também concessões, contratos de gestão, consultorias e parcerias público-privadas com atores privados (como ONGs). Já os que lutam contra os processos de privatização, usam o termo ‘privatização’ como um termo guarda-chuva para se referir a todo e qualquer tipo de intervenção feita pelo setor privado citado anteriormente. Mesmo que seja impreciso, afirma a autora, isso facilita sua referência e ajuda na diferenciação entre os diferentes tipos de envolvimento do setor privado (Bakker, 2010).

Os expoentes mais representativos dentro deste debate, segundo Bakker (2010), são os ambientalistas de livre-mercado e os que advogam pelo paradigma hidráulico. O primeiro grupo acredita que seja possível uma fusão virtuosa entre crescimento

econômico, eficiência e conservação ambiental. O argumento central é de que os bens ambientais serão alocados mais eficientemente e a degradação ambiental reduzirá ou será eliminada através do estabelecimento de direitos de propriedade privado, empregando mercados como mecanismos de alocação e incorporando externalidades ambientais através de preços. Já seus oponentes os enxergam como uma forma de imperialismo verde ou neoliberalismo verde. Partem da premissa de que enquanto a degradação ambiental é um produto inevitável do capitalismo, pode ser mobilizada como uma oportunidade de lucro continuado. Sendo assim, o envolvimento de empresas privadas não necessariamente garantirá aumento geral da qualidade ambiental. São, no fundo, expoentes das duas forças antagônicas presentes em todos os debates envolvendo bens públicos: falhas de mercado versus falhas de estado (Bakker, 2000).

Para Bakker (2010), a divisão tradicional dicotômica entre público e privado não é suficiente para lidar com a questão de forma abrangente. Uma vez que há diversos tipos de modelos de oferta hídrica urbana (governo, empresas privadas e comunidades) cada um destes possui um arranjo institucional particular, com tecnologias e métodos de entrega diferentes. Sendo assim, introduz um terceiro tipo de falha, além da falha de mercado e de estado: a falha de governança.

No documento Governança dos recursos hídricos e eventos climáticos extremos : a crise hídrica de São Paulo (páginas 41-44)