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4.1 AVALIAÇÃO DE IMPLEMENTAÇÃO EM POLÍTICAS PÚBLICAS Conceitos e características de uma política pública

Este tópico volta-se a uma discussão mais conceitual sobre políticas públicas, visando somar as diversas abordagens existentes no campo, apresentar a relação entre todas as fases que são integrantes do ciclo das políticas públicas, buscando ainda o detalhamento conceitual sobre avaliação de implementação em política pública, sua localização no ciclo de uma política pública do nascimento a sua execução, partindo do suporte teórico bibliográfico, para a partir daí compreender o significado da avaliação de implementação de uma política pública por meio da análise de processo de implementação, elaborada por (DRAIBE, 2001).

Para melhor localizar essa abordagem e partindo do conceito em políticas públicas que, conforme Costa e Silva (2017), este poder público através das políticas públicas que tem relevante papel em promover a expansão de capacidades das pessoas como parte da sociedade. Assim, a ideia de política pública, para o autor, está intimamente relacionada à função das políticas públicas como elemento capaz de proporcionar e efetivar na vida dos indivíduos a redução das desigualdades de oportunidades entre as classes. As políticas públicas (policies), são outputs resultantes das atividades política (politics) e compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores. Uma política pública

geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas (RUA, 2013).

Para Souza (2017), as últimas décadas registraram o ressurgimento da importância do campo de conhecimento denominado políticas públicas, ampliando o debate sobre as instituições e seu papel, regras e modelos que regem as suas decisões, elaborações na formulação de políticas públicas, onde a partir desta analise o conhecimento sobre o desenho e a implementação ganharam importância e visibilidade.

Nesse cenário, não existe um único conceito, e nem melhor definição, contudo, pode-se resumir política pública como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo colocar o “governo em ação” e/ ou analisar esta ação (variável independente) e, quando necessário propor mudanças no rumo ou curso dessas ações. Esse conceito encontra abrigo na formulação de políticas públicas e reside no processo de definição de problemas, por meio do qual o debate sobre a questão é estruturado; podendo chamar a atenção dos tomadores de decisão. Constitui-se, portanto, um dos elementos mais fundamentais para explicar a formação da agenda governamental, o conflito, que quando explorado pelas organizações políticas, pode se expandir e se transformar numa questão política, enquanto outros conflitos serão suprimidos por essas mesmas organizações, contudo, é essencial para a formação da agenda governamental (CAPELLA, 2018).

Para Draibe (2001), as políticas públicas não se restringem apenas às políticas do Estado, pois se desenvolvem também a partir das organizações do setor privado quando assegurado seu caráter público. Dessa maneira, em esferas públicas da sociedade, ou como bem define Faria (2013), as políticas públicas como campo multidisciplinar, onde os problemas determinam a teoria e os métodos “não ao contrário”.

O processo de formulação de políticas públicas

O processo de formulação de políticas públicas, também chamado de Ciclo das Políticas Públicas, apresenta diversas fases, dentre elas: Formação da Agenda, Formulação de Políticas, Processo de Tomada de Decisão, Implementação e Avaliação. Na prática, as fases se interligam de tal forma que essa separação se dá mais para facilitar a compreensão do processo.

Essa articulação pode ser aprimorada em cada uma das etapas analíticas destas, podendo ser considerada parte da modernização do sistema político. Assim, embora uma política pública implique decisão política, nem toda decisão política chega a constituir uma

política pública (RUA, 2012). A tipologia ciclo de política pública se apresenta para demonstrar um ciclo deliberativo formado por vários estágios, constituindo um processo dinâmico e de aprendizado, sendo eles: Definição da Agenda, (agenda setting), identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das opções, implementação e avaliação (SOUZA, 2017).

Rua (2013) indica que o processo de implementação de uma política pode ser uma continuação da formulação de maneira que a contínua interação ao longo do processo e com o e o debate entre os que fazem a política funcionar e os que dependem do funcionamento.

Nesse sentido, conforme a autora, é fundamental identificar os influenciadores, atores comprometidos, implementadores comprometidos com a realização de uma determinada política e que mesmo assim podem ignorar ou impulsionam determinadas diretrizes. Essas ações se traduzem em execução e produzem efeitos que muitas vezes desviam do propósito do que foi proposto na inclusão do pleito na agenda.

Nesse cenário, compreender o ciclo, etapas e fases mesmo por presunção se compreendendo como as partes se inter-relacionam, em um modelo interativo completamente diferente do que uma percepção linear na formulação de uma política pública.

Agenda pública

Souza (2017) e Draibe (2001) defendem que a formalização da agenda pública (agenda-setting) é inclusão de determinado pleito ou necessidade social na lista de prioridades do poder público para em seguida se ter a elaboração, que consiste na identificação e delimitação de um problema atual ou potencial da comunidade, a determinação das possíveis alternativas para sua solução ou satisfação, a avaliação dos custos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades para construção de um consenso. Sendo ela constituída a partir dos participantes que podem ser visíveis, ou seja, políticos, mídia, partidos, grupos de pressão etc., e invisíveis, tais como acadêmicos e burocracia, onde os primeiros definem a agenda e o segundo as alternativas (SOUZA, 2017).

Para Rua (2012), o fato de coexistirem várias agendas produz a falta de clareza, sua composição dependerá da ideologia, dos projetos políticos e partidários, da mobilização social, das crises conjunturais e das oportunidades políticas. Os atores que afetam a formação da agenda, de acordo com a autora, podem ser classificados em duas tipologias, definidos como atores governamentais, que abrangem o presidente da República, altos burocratas e funcionários de carreira, diplomatas, políticos eleitos e nomeados, parlamentares, funcionários

do Legislativo e membros do judiciário, governadores de Estados e prefeitos, empresas públicas e organizações governamentais diversas; e os atores não governamentais que compreendem os grupos de pressão, instituições de pesquisa acadêmicos, consultores, organismos internacionais sindicatos e associações civis de representação de interesses, partidos políticos, empresas, movimentos sociais, evangélicos dentre outros. A configuração e a capacidade de ação dos atores variam no tempo e no espaço.

Souza (2017) discorre que, para melhor compreensão do processo de formação da agenda, temos as novas demandas que são as que resultam da mudança social e tecnológica com o surgimento de novos problemas, as recorrentes que expressam problemas ainda não solucionados que sempre retornam ao debate político e na agenda. Para Rua (2012), as demandas reprimidas normalmente não se encontram dentro da pauta para as decisões para formulação de políticas públicas.

A formação da agenda tem como parâmetros contribuições de modelos que se desenvolveram ao longo dos anos. O modelo garbage can ou “lata do lixo” foi desenvolvido por Cohen, March e Olsen (1972 apud SOUZA, 2017), com a preposição de que as escolhas de políticas públicas são feitas como se as alternativas estivessem numa lata do lixo. Em seguida, temos o modelo da coalizão de defesa advocacy coalition, de sabatier e Jenkins-smith (1993 apud SOUZA, 2017) discordando dos modelos precedentes, estes autores, partiram da ideia de que a política pública deveria ser concebida como um conjunto de subsistemas relativamente estáveis articulados aos sistemas externos os quais fundamentam em conteúdo e forma cada política pública, defendem que crenças, valores, e ideias são importantes dimensões do processo, quase sempre ignorados.

Importante destacar a existência de modelos em que temos: o modelo denominado de

“equilíbrio interrompido” elaborados por Baumgartner e Jones (apud SOUZA, 2017) (punctuated equilibrium), na biologia a noção de equilíbrio, onde a política pública se caracteriza por longos períodos de estabilidades rompidos por instabilidades, que produzem mudanças rompendo a lógica da política anterior, aportando dos trabalhos de Simon e da computação a ideia de que os seres humanos são limitados, e os subsistemas que processam as informações de uma política pública permitem ao sistema decisório processar em paralelo, o que gera a imagem sobre determinada decisão, tendo a mídia papel fundamental, (policy image).

O que vem influenciar o modelo de gerencialismo público (public management), que tem como principal teórico Olson (1965 apud CAPELLA, 2018), tendo como elemento

central a ênfase na eficiência e como objetivo gerar credibilidade da política pública através do controle fiscal e racionalidade por novas políticas voltadas para desregular e privatizar por meio das reformas sociais seria possível diminuir os ricos da ação coletiva, delegando o controle das instituições a agências nacionais e internacionais, com argumento da experiência técnica e que para as regras não fossem submetidas as incertezas dos ciclos eleitorais.

Para Capella (2018), a agenda sistêmica, consiste no conjunto de questões que recebem atenção da sociedade e são entendidas como assuntos de competência das autoridades governamentais, onde a agenda governamental é composta pelas questões consideradas relevantes pelos tomadores de decisão, seja no plano local, estadual ou federal, sendo definida como o conjunto de assuntos sobre os quais o governo, e pessoas ligadas a ele, concentram sua atenção num determinado momento, sendo a agenda decisória: um subconjunto da agenda governamental que contempla questões que estão prontas para a tomada de decisão pelos formuladores de políticas, ou seja, prestes a se tornarem políticas públicas.

Figura 8 – Tipos de agenda.

Fonte: Capella, (2017), sistematização do autor.

Arenas e os atores

Souza (2017) afirma que a perspectiva de Arenas sociais vê a política pública como uma iniciativa dos chamados empreendedores políticos ou de políticas públicas, onde a atenção do governo vem a partir do convencimento das pessoas. De acordo com esta perspectiva, existem três mecanismos para se chamar atenção dos policy markers do governo, a divulgação dos indicadores, eventos desastres ou repetição continuada de um mesmo evento e retorno expondo as falhas das políticas atuais. Esse modelo tem como principal impulsionador as relações entre grupos e indivíduos.

Agenda Decisória Agenda

Governamental Agenda

Sistêmica

Complementando essa ideia, Rua (2012) ressalta que, dentro da arena além dos atores, temos três elementos que se integram sendo eles: a expectativa, que são as suposições que atores formulam sobre as consequências de cada alternativa, os seus interesses, estes são as expectativas que movimentam os atores, e a preferência que se formam em relação aos issues, ou questões, e que podem afetar os interesses de diversos atores , dentre variáveis estão;

custo/benefício e elementos simbólicos, como prestígio; ou elementos políticos, como ambições de poder e ganhos ou perdas eleitorais, por exemplo.

As regras do jogo constituem as normas formais e informais que um ator pode utilizar para se movimentar na arena, podendo os atores realizarem alianças entre si, e entram em disputa, para constituir as arenas políticas, através dos jogos, que são competições, onde a lógica é vencer, sem liquidar o adversário do processo, buscando as coalizões em torno de interesses diversos. (RUA, 2012):

As arenas políticas não são espaços físicos, mas sim contextos sistêmicos, interativos, que configuram a dinâmica de atuação dos atores, definem as suas alianças e mobilizam o conflito entre eles a partir dos issues, das preferências, das expectativas e da estrutura de oportunidades (RUA, 2012).

Análise de políticas públicas

Para se adentrar o estudo em políticas públicas, a preocupação em como se faz a análise é fundamental, nesse sentido, e de acordo com a percepção de Rua (2012) acerca de alguns conceitos sobre o tema, a Análise de Política está preocupada tanto com o planejamento como com a política (politics), sendo desafio multidisciplinar que visa interpretar as causas e consequências da ação do governo.

Rua (2012) avalia que as políticas públicas teriam uma orientação predominantemente descritiva, auxiliando no processo de elaboração, implementação e avaliação, enquanto a análise é destinada a auxiliar os formuladores de política, agregando conhecimento ao processo de elaboração de políticas, envolvendo-se diretamente na tomada de decisões, assumindo um caráter prescritivo ou propositivo. Conforme a autora, pelo seu amplo escopo e complexidade, a análise macropolítica dificilmente é capaz de produzir consensos.

No entanto, para Arretche (2009), não existe possibilidade de que qualquer modalidade de avaliação ou análise de uma política ou programa possa ser apenas instrumental, técnica ou neutra, ou seja, a aplicação bem definida dos instrumentos de análise é determinante para que não se confunda interesses pessoais com o resultado da pesquisa.

Arretche (2009) defende que análise de políticas públicas é o reexame da engenharia institucional e de todos os elementos constitutivos, a análise busca apreender todos os aspectos possíveis das formas de relação entre as partes para se elucidar em um todo coerente e compreensível.

Nessa visão, só a avalição de programas efetivamente implementados pode apresentar os resultados com a devida adoção de técnicas de pesquisa estabelecendo relação entre causalidade entre um determinado programa chegando à conclusão do sucesso ou fracasso, impacto e resultados em detrimento aos objetivos traçados em sua implementação.

Existem várias abordagens conceituais sobre análise de políticas públicas dentre eles:

o modelo institucional que tem pouca ligação da estrutura das instituições ao conteúdo da política; e o modelo elitista que tem nos valores e preferências das elites o como eixo governamental, agentes que moldam a opinião pública, sem conter traços dos governados nestas preferências (CAPELLA, 2017).

Aprofundando, temos o modelo de política racional que sustenta que o cumprimento eficiente das metas da política pública seria a razão entre os resultados alcançados e os recursos direcionados, essa ideia de eficiência incorpora todos os aspectos sociais, políticos e econômicos, e ainda o modelo incrementalista compreende que as políticas públicas são a continuidade dos governos precedentes, atualizações são apenas mudanças incrementais (RUA, 2012).

Rua (2012) ainda apresenta a teoria dos jogos, integrada pela racionalidade da escolha dos atores/participantes em uma situação competitiva, mas não descrevem como as pessoas tomadas as decisões, mas sim como os participantes diante das circunstâncias competitivas tomam a decisão. E finalmente a perspectiva sistêmica em que a política se constitui a partir das forças geradas a partir do sistema político, ou seja, estrutura e processos que se inter-relacionados produzindo valores para sociedade, transformando demandas que podem ser, reivindicações de bens e serviços, como saúde, educação, estradas, transportes, segurança pública, normas de higiene e controle de produtos alimentícios, previdência social etc, ou demandas de controle da corrupção, de preservação ambiental, de informação política, de estabelecimento de normas para o comportamento dos agentes públicos e privados etc.

De acordo com Draibe (2001), importante considerar os apoios ligados diretamente às demandas ou políticas especificas, podendo ser apoios ativos (afirmativos), com atos conscientes e deliberados, legítimos e apoios passivos (negativos) sem muito esforço especial, quase sempre indiretos e até com a negação da legitimidade. Rua (2012) declara que os inputs

ocorrem nos mais variados níveis do sistema, contudo, são inter-relacionados com o sistema internacional global com múltiplos atores, diretamente ligados à dinâmica do mundo contemporâneo de enorme avanço tecnológico, e fragilidade dos Estados Nacionais, no contraponto a evolução do liberalismo econômico, com a financeirização dos mercados de capitais transformando a geopolítica, transformando o cenário do sistema nacional.

Arretche (2015) salienta que se percebe o desenvolvimento das políticas públicas pela estreita associação com a expansão das ações que tem universalidade impulsionadas pelos atores do sistema global, ou seja, o sistema nacional avança, a medida em que a dinâmica entre os subsistemas amplia as taxas de cobertura dos serviços essenciais, logo cai a taxa de concentração de poderes.

Quando um problema se incorpora à agenda governamental, o comportamento dos atores, as relações entre as variáveis decorrentes dos debates dentro da arena, produz pelo menos três modelos que constituem que são, segundo Draibe (2017), Souza (2017) e Capella (2018): Modelo racional; Modelo Organizacional; e Modelo Burocrático.

Para Rua (2012), no modelo de política racional, os atores agem focalizados, para um problema fazer parte da agenda governamental, tem que estar no jogo e impressionar os formuladores das políticas, os tomadores de decisão têm múltiplas alternativas de escolha, contudo, o governo age como ator unitário que trata do problema estrategicamente e que diante das variáveis, analisa e escolhe frente as soluções disponíveis, racionalidade absoluta e abstrata. Quando a política pública é definida pela política, o consenso é constituído mais por barganha do que por persuasão, para isso, o debate incorpora os aspectos da racionalidade e abstração dentro do jogo, expressão maior dos atores (SOUZA, 2017).

Rua (2012) informa que o modelo organizacional, fornece a solução de que o governo e o Estado não são entidades unitárias e monolíticas, onde as organizações e instituições que compõem a estrutura de ambos, são dotados de vida relativamente autônomas, estas operam segundo procedimentos padronizados (“rotinas”) para o cumprimento dos seus objetivos e a realização da sua missão. Dentro dessa perspectiva, a ênfase dos atores é estruturada a partir dos problemas percebidos pelos agentes organizacionais, o poder é delineado pelos problemas, importante perceber que nesse modelo os problemas não são construções sociais e sim percepções dos gestores, a partir de elementos externos. Desse modo, a definição do problema é fundamental, a forma como um problema é delineado pode determinar o sucesso ou não de uma questão em meio ao processo competitivo, portanto, a convergência entre três fluxos são fundamentais para problemas, soluções e alternativas (CAPELLA, 2018).

Com base no modelo garbage can, as escolhas políticas de políticas públicas dentro da percepção do modelo organizacional partindo do princípio de que existem vários problemas e pouca solução, as organizações são as definidoras das preferências para solucionar tais problemas, portanto, definindo a ação, e não as preferências constroem a ação (SOUZA, 2017).

Em uma terceira abordagem, o modelo da política burocrática rejeita a ideia da racionalidade linear em relação a uma política específica, reconhecendo que os interesses dos diversos atores frequentemente colocam linhas cruzadas entre diferentes políticas, o elemento crucial é definir qual é o interesse em jogo para cada ator envolvido. É fundamental também definir que recursos de poder cada ator possui para tentar impor o seu interesse aos demais, que alianças é capaz de compor, sua capacidade de ação estratégica etc. (RUA, 2012). Nesse jogo, para obter vantagens individuais, coletivas, organizacionais etc., os atores fazem todas as alianças possíveis, usam de todas as estratégias e recursos.

Estes modelos apresentam elementos fundamentais para o processo na análise na formulação de políticas públicas, de como a dinâmica do processo político produz questões que podem ou não se transformar em reinvindicações e como os elementos estruturais se combinam e afetam a formação e a definição das alternativas, para Capella (2018):

Para compreender como algumas questões passam a ser efetivamente consideradas pelos formuladores de políticas, John Kingdon (2003) baseia-se na metáfora da

“anarquia organizada”, compreendendo o governo como uma organização permeada por três fluxos decisórios relativamente independentes – problemas (problems stream); soluções ou alternativas (policy stream); e política (polítical stream). As mudanças na agenda resultam do processo de convergência desses três fluxos, em momentos críticos em que janelas de oportunidade (policy windows) favorecem a mudança, operada pelos empreendedores de políticas (policy entrepreneurs). O modelo teórico proposto por Kingdon procura explicar como esses elementos estruturais se combinam, afetando o processo de formulação compreendido em dois momentos: formação da agenda e definição de alternativas (CAPELLA, 2018, p.

87).

A abordagem de Kingdon (2003), interpretada por Capella (2018), tem enorme contribuição à pesquisa para conseguir identificar em que modelo está inserida a política pesquisada, quais os atores, em que arena política se constituiu, quais os jogos, articulações, barganhas, a que público foi direcionada, sobre que perspectiva, são ferramentas que auxiliam não apenas na formulação de políticas públicas, mas na investigação de uma questão específica do ciclo da política examinada. Desse modo, as análises a precisam estar ancoradas

A abordagem de Kingdon (2003), interpretada por Capella (2018), tem enorme contribuição à pesquisa para conseguir identificar em que modelo está inserida a política pesquisada, quais os atores, em que arena política se constituiu, quais os jogos, articulações, barganhas, a que público foi direcionada, sobre que perspectiva, são ferramentas que auxiliam não apenas na formulação de políticas públicas, mas na investigação de uma questão específica do ciclo da política examinada. Desse modo, as análises a precisam estar ancoradas