Breve reflexão sobre o termo institucionalização e a abrangência de seus instrumentos de

No documento Diagnóstico sobre a institucionalização e o grau de efetividade do planejamento em municípios históricos: Diamantina e Tiradentes (páginas 158-162)

B- Descentralização e Desconcentração Administrativa em

5 UMA OUTRA ABORDAGEM DO PLANEJAMENTO E O DIAGNÓSTICO SOBRE SUA

5.2 Breve reflexão sobre o termo institucionalização e a abrangência de seus instrumentos de

Procurou-se, até aqui, informar que a prática do planejamento exige a aplicação articulada de aspectos técnicos e políticos, tendo em vista assegurar a ênfase no processo de planejamento e não somente na elaboração de planos, programas e projetos. Tratar-se-á agora do conceito de institucionalização e a abrangência de sua dinâmica nas atividades de planejamento para, em seguida, apresentar algumas das análises relevantes desenvolvidas por Menezes (2004) 136.

Por institucionalização entende-se o processo através do qual se utilizam instrumentos para concepção, difusão e continuidade de elementos que conduzem às mudanças sociais necessárias ao desenvolvimento (OLIVEIRA, 1991, p.43, grifo do autor).

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O próximo capítulo do presente trabalho tem como propósito aprofundar algumas análises, que foram apresentadas por Menezes (2004), porém em uma escala menor e focada no cotidiano das prefeituras dos municípios de Diamantina e Tiradentes.

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Vale ressaltar que a referência a essa dissertação é importante também para a própria compreensão da metodologia empregada como forma de diagnosticar, na prática administrativa municipal, a institucionalização do planejamento em Diamantina e Tiradentes.

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Esses instrumentos estão relacionados ao planejamento e à gestão, na medida em que condizem com práticas, de curto, médio e longo prazo, relacionadas tanto à elaboração de prognósticos quanto à atuação no cotidiano das prefeituras municipais. Oliveira (1991, p.43) enfatiza que, para se assegurar a institucionalização do planejamento municipal, é fundamental “o estabelecimento de uma metodologia e de uma rotina de trabalho que objetivem definir e implementar as ações de Governo”, assim como a articulação entre as diferentes secretarias e as outras instâncias governamentais. Oliveira aprofunda essas análises e ressalta que o “primeiro passo para se institucionalizar o planejamento consiste na fixação clara e objetiva dos propósitos da administração municipal, das atribuições que realizará diretamente e daquelas que serão realizadas” por meio de parcerias e cooperação entre as outras esferas governamentais, órgãos públicos e privados.

Outro ponto importante para a institucionalização do planejamento é a administração municipal assumir esse processo como atribuição indelegável à outra instituição, sendo de sua responsabilidade sua efetivação na prática sócio-territorial. Em alguns momentos, é comum a administração local contratar empresas ou consultores para realização de algumas etapas desse processo, contudo, seus gestores e executores devem se inserir nas discussões a fim de compreender sua abrangência e importância no contexto municipal e dar-lhes prosseguimento.

Tendo em vista esses aspectos, e se ainda predominar na prefeitura o estilo clientelista, baseado no atendimento de pedidos individuais, neste caso, não se pode esperar que o processo de planejamento venha a ser institucionalizado. Pode-se compreender que a postura do prefeito é fundamental para que, aos poucos, o processo de planejamento vá se efetivando e as práticas clientelistas sejam abolidas.

Pode-se perceber que não é uma tarefa fácil implementar o processo de planejamento municipal, principalmente, porque deve haver uma mudança na própria forma de conceber as atividades e as formas de planejar. Nesse sentido, o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (1994, p.44) faz algumas ressalvas ao alertar que existem fatores externos, desvinculados das prefeituras municipais que, também, influenciam na implementação desse processo nos municípios, tais como “a dimensão da população municipal, o grau das atividades econômicas, o nível de pobreza da

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população, o tamanho do município, suas relações com organismos governamentais e privados que atuam na área e até mesmo sua configuração geográfica”.

Para a administração local exercer as atividades de planejamento não dependerá necessariamente da criação de um órgão de planejamento. Deve-se contar com uma equipe capacitada e envolvida com o andamento das atividades, dos planos, projetos e do sistema como um todo. A dimensão dessa equipe dependerá do tamanho do município, ao passo que, em uma metrópole, faz-se necessária a criação de um órgão específico. Em conjunto com essa medida de gestão, a administração municipal deve também produzir documentações técnicas, consideradas como base para os debates com os agentes públicos, privados e com a comunidade.

Conforme ressalta o IBAM (1994, p.45), a produção desses documentos é importante para “garantir a necessária continuidade, permitindo maior transparência nas atividades da Administração local”. Nesse conjunto de documentos, a lei orgânica municipal tem um papel fundamental ao ressaltar as metas, diretrizes e objetivos da administração municipal, assim como a forma de organização do próprio município e dos poderes legislativo e executivo, por isso, deve ser específica para cada caso.

É importante recordar, conforme explicitado no material desenvolvido pelo IBAM (1994, p.46), a importância de alguns desses documentos no contexto municipal, para entender, posteriormente, o motivo de se analisá-los. O plano diretor é um instrumento relevante na política de desenvolvimento do município e especialmente da política urbana. Daí, a importância de analisar se está sendo elaborado, em processo de aprovação, ou reavaliado. Em relação ao plano plurianual, exigido pela Constituição, trata de “determinar e identificar, em termos financeiros e ao longo do período do governo, os desembolsos anuais necessários à concretização das obras e projetos estabelecidos no plano de ação de governo ou no plano diretor”. Ou seja, esse instrumento de planejamento é importante para levantar os custos de cada obra e projeto inerentes aos planos de cada secretaria, além de garantir a articulação entre a utilização dos recursos e as diretrizes do plano diretor.

Vale ressaltar a Lei de Responsabilidade Fiscal137 como um marco de avanço na arrecadação de impostos pelos municípios138, no equilíbrio entre a receita e a

137

Lei Complementar n°101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.

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despesa municipal139, na aplicação de concursos públicos, divulgação das medidas de âmbito público para conhecimento da população, dentre outros aspectos. Esta lei completa a lei n° 4.320140 que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. A Lei de Responsabilidade Fiscal inclui punições para as administrações públicas que não cumprirem com essas normas, contribuindo para o enfraquecendo gradual das antigas relações de clientelismo.

Outro ponto importante é a obrigatoriedade das prefeituras municipais de promoverem concursos públicos, o que impede o nepotismo. Enfim, essa lei está sendo importante por associar as finanças públicas com uma política de planejamento, e também a uma cobrança de transparência na gestão pública por parte das três instâncias governamentais141.

Dos instrumentos de planejamento, a análise institucional, ou seja, o estudo do ambiente externo à organização do objeto do planejamento também é importante. Além de analisar a efetividade das legislações, é relevante analisar quem são as pessoas envolvidas em sua elaboração e execução, assim como sua formação profissional e o respectivo cargo que ocupam na administração municipal JANUZZI (1993, apud MENEZES, 2004, p.22).

Segundo o IBAM (1994, p.53), a institucionalização do planejamento no nível municipal constitui um passo importante, uma vez que amplia sua autonomia política e financeira tão evidenciada nos termos da Carta Constitucional. Além de fortalecer o papel do governo local em sua capacidade decisória e gerencial, possibilitou, principalmente, a melhoria nos aspectos tributários e administrativos. Enfim, a institucionalização do planejamento é essencial para capacitar as prefeituras municipais a exercerem os princípios constitucionais previstos, desde a década de 80, 138

Hoje em dia se o município não fizer a cobrança de impostos, de acordo com a legislação, está colaborando para a geração de dívida ativa. Por conseguinte, significa que se renunciar à arrecadação, essa atitude é considerada pela Lei de Responsabilidade Fiscal como um crime por parte do Governo local. O que gera punição quanto à improbidade administrativa.

139

A receita arrecadada, pelo município, deve ser destinada para as despesas municipais que, por sua vez, não podem ultrapassar esse valor. O que impede a geração de dívida municipal.

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Machado Júnior, José Teixeira; Reis, Heraldo da Costa. A lei 4.320 comentada: com a introdução de

comentários à lei de responsabilidade fiscal. Rio de Janeiro, IBAM, 2000/2001.

141

Dessa forma, entendemos que a Lei de Responsabilidade Fiscal é uma atualização da CF de 88, o que fundamentará a análise das documentações legislativas, no período posterior ao ano de 2000 até os dias de hoje, durante a pesquisa empírica.

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no que se refere à autonomia para planejar, administrar, legislar e de se organizar frente às outras instâncias governamentais.

Vale ressaltar uma frase de Oliveira (1991) que se refere à modernização legislativa e a necessidade de mudança na postura da administração municipal:

Em razão da modernização legislativa, os municípios não poderão continuar praticando uma administração improvisada e casuística, em estilo “pronto- socorro” (atendendo emergências) ou “corpo de bombeiro” (apagando incêndios). Os novos prefeitos terão de adotar uma administração planejada, sob pena de perderem “o trem da história” e prejudicarem seu futuro político (OLIVEIRA, 1991, p. 53).

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