Burden Sharing

Parece não existir evidência que prove que a União Europeia aprendeu com as crises migratórias e erros do passado, particularmente com a crise da Jugoslávia. Face à carência de espírito comunitário na hora de existir entreajuda entre os Estados-membro

280_{Susi Dennison. 2016. “A new deal on EU burden-sharing” European Council on Foreign}

Relations, 3 Março de 2016.

da União Europeia em relação à crise migratória da década de 90, a Comissão Europeia emitiu vários relatórios onde expôs a falta de interesse dos Estados-membros em criar um sistema eficaz de burden sharing.281

O termo burden sharing remete para um princípio em que os Estados-membro devem partilhar encargos e teve a sua génese com a Convenção das Nações Unidas relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951. No preâmbulo da Convenção lê-se que:

…Considerando que da concessão do direito de asilo podem resultar encargos indevidamente pesados para certos países e que a solução satisfatória dos problemas cujo alcance e natureza internacionais a Organização da Nações Unidas reconheceu não pode, portanto, ser obtida sem cooperação internacional…282

De acordo com Christina Boswell, do Migration Policy Institute283_{, a citação}

acima começou por ser interpretada de duas maneiras de ação distintas:

The first has been providing financial assistance for countries of asylum— usually less-developed states—to help them with the care and maintenance of refugees, mainly through funding the activities of the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) in countries of asylum. The second type of action has involved what might be termed "physical" as opposed to financial burden-sharing: i.e., the dispersal of refugees among states. This type of "resettlement" approach was adopted to deal with the refugee crisis triggered by the Hungarian uprising in 1956, those fleeing Chile after the Pinochet coup in 1973, or schemes for resettlement of Vietnamese refugees from 1979 onwards.284

281_{European Commission. 1994. “Communication from the Commission to the Council and the}

European Parliament on Migration and Asylum policies” European Union Publications, 23 Fevereiro de 1994.

https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/b67c4d84-8fa9-4226-b284- 40462b44f36e/language-en.

282_{Nações Unidas. 1951. “Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados” Alto Comissariado das}

Nações Unidas para os Refugiados, 28 Julho de 1951, p. 1.

http://www.acnur.org/fileadmin/scripts/doc.php?file=fileadmin/Documentos/portugues/BDL/Co nvencao_relativa_ao_Estatuto_dos_Refugiados.

283_{O Migration Policy Institute é um think tank sediado nos Estados Unidos da América, cuja}

missão é a análise do movimento das populações em todo o mundo.

284_{Christina Boswell. 2003. “Burden-sharing in the New Age of Immigration” Migration Policy}

Institute, 1 Novembro de 2003. https://www.migrationpolicy.org/article/burden-sharing-new- age-immigration.

Seja a providenciar apoio financeiro a Estados mais pobres do ponto de vista económico ou seja a reassentar refugiados pelos Estados mais desenvolvidos, a Convenção de 1951 chamava a atenção para a necessidade da promoção da solidariedade entre Estados que recebiam refugiados. De acordo com Christina Boswell é derivado destas duas formas distintas de ação que o burden sharing é executado.

Na década de 90 começou a existir na Europa um debate mais politizado sobre qual a melhor forma de auxiliar os refugiados: se contribuindo financeiramente a Estados mais pobres (normalmente os Estados do hemisfério sul no mundo) ou serem os Estados desenvolvidos a auxiliarem com o reassentamento de refugiados. Em 1994 a Alemanha propôs um sistema de reassentamento pelos Estados-membro da União Europeia, baseado em critérios de população, produto interno bruto e tamanho de território.285 _{Apesar do}

projeto ter sido rejeitado, uma versão semelhante acabou por passar, nomeadamente no que dizia respeito à legislação europeia acerca da proteção temporária. Esta legislação, apesar de diferente da proposta alemã, pedia que a responsabilidade de proteger refugiados fosse “partilhada de forma equilibrada, num espírito de solidariedade”.286

Como foi discutido em capítulos anteriores, vários mecanismos foram sendo criados de maneira a providenciar auxilio aos refugiados. Num dos comunicados da União Europeia, intitulado “Commission Communication on asylum and immigration policies” (1994), recomendou-se a “harmonização e integração das políticas nacionais migratórias e de asilo na política externa da União Europeia”, ou ainda a “instituição de esquemas temporários de proteção e de sistemas de monotorização em situações de influxos

285_{Christina Boswell. 2003. “Burden-sharing in the New Age of Immigration” Migration Policy}

Institute, 1 Novembro de 2003. https://www.migrationpolicy.org/article/burden-sharing-new- age-immigration.

migratórios em massa para partilhar a carga de refugiados”.287 _{No entanto as}

recomendações não viriam a ser recebidas com entusiasmo por parte dos Estados-membro da União Europeia, onde alguns se opuseram mesmo aos planos da Comissão Europeia:

This proposal was strongly opposed at the time by interior member states who were dealing with significantly smaller numbers of refugees and which, according to the plan, would have to substantially increase their refugee intake. It was a sad display of extreme lack of Community solidarity.288

No que toca ao conceito de burden sharing, este influenciou a criação de mecanismos como o Fundo Europeu para os Refugiados (1997) que providencia assistência financeira a Estados-membro que recebam grandes quantidades de refugiados. Em 2000, o Programa de Evacuação de Kosovo foi também criado como sendo uma tentativa de promover o burden sharing entre Estados-membro que recebiam refugiados kosovares, apesar de serem baseados em quotas unilaterais, ao invés da proposta alemã mencionada no parágrafo anterior.289

Como se fez menção no capítulo II, o Common European Asylum System foi instaurado no Tratado de Amesterdão (1997). Foi também no mesmo tratado que, segundo Christina Boswell, foi codificado o objetivo dos Estados-membro abraçarem o burden sharing.290

287_{European Commission. 1994. “Communication from the Commission to the Council and the}

European Parliament on Migration and Asylum policies” European Union Publications, 23 Fevereiro de 1994.

https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/b67c4d84-8fa9-4226-b284- 40462b44f36e/language-en.

288_{Boccardi, 2002, p. 113.}

289_{Christina Boswell. 2003. “Burden-sharing in the New Age of Immigration” Migration Policy}

Institute, 1 Novembro de 2003. https://www.migrationpolicy.org/article/burden-sharing-new- age-immigration.

No entanto, a primeira experiência com o sistema de quotas para tentar repartir a responsabilidade entre os Estados-membro que recebiam os fluxos massivos291_,

provenientes da crise no Kosovo em 1998, ficou bastante aquém das expectativas: Both Resolutions were put on the test during the Kosovo crisis. Although the emergency mechanism provided by the 1996 Resolution was correctly started, it proved impossible to achieve any consensus on refugee quotas. This led to undignified ‘squabbles’ among Member States, proving once more that a far TP framework was urgently needed. The delays in approving this framework were a very clear indicator of the lack of consensus on the matter.292

A partir de 2000, começaram a existir discussões e propostas que passavam por criar “áreas seguras” ou “zonas de proteção” nas regiões dos países de origem de refugiados. Esta nova ideia originou muitas críticas principalmente por parte de organizações humanitárias. Segundo Christina Boswell:

The most frequent criticism of these proposals for reception in the region is that they would dilute European states' commitment to refugee protection by making it more difficult for refugees to gain access to these countries. But critics have also been concerned that acting on such proposals will have the effect of shifting more responsibility for reception of refugees onto countries less equipped to deal with it. Thus, many have argued that this sounds more like "shifting" than "sharing." It is a more-or- less blatant attempt to off-load politically sensitive problems onto developing countries.293

Estes tipos de críticas, que começaram a aparecer na primeira década de 2000, repetiram-se constantemente na atual crise migratória. Várias organizações, que já vimos anteriormente, criticaram a falta de preocupação por parte da União Europeia e dos seus Estados-membro para com o bem-estar dos refugiados nos países que fazem fronteira com a União Europeia. Recordemos, por exemplo, como anteriormente se viu, a falta de

291_{Conhecido como “rapid response mechanism”.} 292_{Boccardi, 2002, p. 114}

293_{Christina Boswell. 2003. “Burden-sharing in the New Age of Immigration” Migration Policy}

Institute, 1 Novembro de 2003. https://www.migrationpolicy.org/article/burden-sharing-new- age-immigration.

condições básicas que muitos refugiados e migrantes sentem na Líbia, à espera de conseguirem retomar ou seguir viagem para os Estados-membro da União Europeia.294

Parece assim existir uma correlação ou até mesmo um paralelismo entre a atitude para com o acolhimento de refugiados por parte dos Estados-membro nas crises migratórias anteriores (como a crise da Jugoslávia ou a crise do Kosovo) e a atitude dos mesmos atores com a atual crise migratória. Assim como aconteceu com os planos tecidos da União Europeia nos anos 90, atualmente parece existir novamente uma recusa por parte dos governos nacionais em seguirem os planos que vão sendo feitos de maneira a tentar amenizar os efeitos negativos da crise migratória nos seus territórios nacionais.

Contudo, nem todos os Estados-membro da União Europeia têm tido uma atitude homogénea no que diz respeito ao acolhimento de refugiados.