4 Governança: do centralismo ao policentrismo

4.1 Bases conceituais para uma nova governança hídrica

4.1.4 Capacidade adaptativa

Os desafios frente às mudanças nas condições de sistemas socioecológicos exigem respostas políticas e de ajuste de comportamento em diversos graus e níveis institucionais. No caso das mudanças climáticas, são geralmente enquadrados em dois caminhos possíveis (usualmente chamados de pathways). O primeiro envolve reduzir o potencial efeito das mudanças climáticas per se. Com a identificação do aumento dos gases de efeito estufa (através da queima de combustíveis fosseis) como principal agente indutor de mudanças climáticas, as medidas mitigatórias buscam principalmente a redução do nível de emissões de CO2.

O IPCC define a capacidade adaptativa como “the ability of systems, institutions, humans, and other organisms to adjust to potential damage, to take advantage of opportunities, or to respond” (IPCC, 2013). Nos estudos de resiliência, AC é a capacidade dos atores no sistema de gerir e influenciar resiliência. De acordo com Lemos et al.(2016), pelo menos duas heurísticas emergiram junto com o conceito. A primeira denominada Adaptive Capacity Wheel avalia diretamente o papel das instituições em moldar a capacidade adaptativa (Gupta et al., 2010). A segunda, Differentiating Capacities Matrix, procura entender como as combinações de diferentes capacidades

adaptativas (genérica e específica) moldam os resultados desejáveis e indesejáveis da adaptação.

Quadro 6 – Capacidade adaptativa genérica e específica

Ator Individual Nível de Sistema

Genérica Nível e estrutura de renda, poupança

Ativos materiais Estado de saúde Nível educacional Mobilidade populacional

Participação em organizações sociais

Produtividade Econômica Infraestrutura de informação Níveis de pobreza

Igualdade econômica e social Transparência na governança Nível de educação da população Saneamento

Acesso a serviços de saúde Integridade ambiental

Específica Uso das informações climáticas

Proteção da propriedade privada Seguro contra riscos climáticos

Adoção de tecnologias para reduzir impactos climáticos

Previsibilidade climática

Estratégicas de mitigação de riscos

Sistemas de provisionamento de seguros Sistemas de monitoramento e alarme Investimento em infraestrutura Desenvolvimento de cenários Planejamento de desastres

Fundos de compensação de desastres Planejamento de mitigação de riscos

Fonte: Lemos et al (2016).

Para o IPCC (2014), os determinantes da capacidade adaptativa são principalmente os recursos econômicos, tecnologia, informação e habilidades, infraestrutura, instituições e equidade. Diversos pesquisadores expandiram o escopo de tal definição, como Adger e Neil (2003), que incluem por exemplo capital social, confiança e organização. Outros apontam que as instituições, governança e gestão como influencia crítica direta na capacidade de adaptação às mudanças climáticas. O grau no qual uma governança é inclusiva, justa e participatória pode ter influência importante na capacidade adaptativa (Lemos et al, 2013).

O desenvolvimento e construção da capacidade adaptativa requer uma combinação de intervenções não exclusivamente relacionada com os riscos climáticos (capacidades específicas), mas também déficits estruturais (falta de renda, educação, etc. – capacidades genéricas) que moldam a vulnerabilidade. Lemos et al (2013) argumentam que apoiar as capacidades genéricas e especificas da capacidade

adaptativa, prestando atenção para minimizar as tensões entre eles pode ajudar grupos vulneráveis a manter a habilidade de enfrentar riscos no longo prazo e responder aos impactos no curto. Afirmam ainda que a construção da capacidade adaptativa em países menos desenvolvidos envolve:

1. Resolução de déficits estruturais (capacidade adaptativa genérica): acesso à educação e saúde, renda e distribuição de terra, redistribuição, reforma política e capacidade institucionais e administrativa.

2. Gestão do risco (capacidade adaptativa específica): investimento em tecnologia de adaptação (estocagem de água e distribuição, plantações resistentes a seca), inovação social (resposta a desastres, seguros, sistemas de alerta) e intervenções específicas que mitiga a exposição (prevenção de seca, criação de sistemas de aviso para tempestades, realocação de populações vulneráveis).

Raadgever & Mostert (2005) afirmam que a gestão da água deve ser compreendida como um sistema adaptativo complexo que aprende, internaliza e evolui. Não se deve, portanto, buscar um ponto de equilíbrio (entre oferta e demanda) e confiar nos processos estacionários, mas se adaptar aos sinais externos às fronteiras do sistema. Tais sinais podem ser constituídos de novos conhecimentos sobre sistemas naturais, mudanças nos objetivos e preferências, além de impactos exógenos. Sendo assim, a capacidade adaptativa seria um conjunto de habilidades de um sistema de governança dos recursos em alterar processos e converter elementos estruturais em face às mudanças experimentas e esperadas no ambiente natural ou na sociedade. No Quadro 7 Eakin & Lemos (2010) elencam os determinantes desta capacidade e o que cada um destes engloba.

Quadro 7 – Determinantes da Capacidade Adaptativa Determinante Fatores englobados

Capital Humano Conhecimento (cientifico, local, técnico, político), níveis de educação, saúde, percepção individual do risco, trabalho

Informação & Tecnologia Redes de comunicação, liberdade de expressão transferência de

tecnologia e troca de dados, capacidade de inovação, sistemas de alerta precoce, relevância tecnológica

Recursos Materiais & Infraestrutura

Transporte, infraestrutura hídrica, construções, saneamento, oferta e gestão energética, qualidade ambiental

Capital Social & Organização

Relações sociedade civil-estado, redes de enfrentamento local, mobilização social, densidade de relações institucionais

Capital Político Modos de governança, legitimidade da liderança, participação, descentralização, capacidade de gestão e decisão, soberania Capital Financeiro &

Riqueza

Distribuição de renda e riqueza, marginalização econômica, acessibilidade e disponibilidade de instrumentos financeiros (seguros, créditos),

incentivos fiscais para gestão do risco

Instituições & Direito Regras formais e informais para conservação do recurso, gestão do risco, planejamento regional, participação, disseminação da informação, direitos de propriedade de inovações tecnológicas, mecanismos de

compartilhamento de riscos. Fonte: Eakin e Lemos (2010)

É necessário entender a relação entre capacidade adaptativa e o conhecimento técnico científico, principalmente relacionados às informações climáticas. Apesar desse reconhecimento ser crescente, o uso das informações técnico científicas também podem ser um impedimento a uma maior capacidade adaptativa. Isto porque, segundo Lemos (2015) ao analisar os comitês de bacia brasileiros, um maior conhecimento climático pode afetar negativamente o processo democrático de tomada de decisão. Isto vai um pouco na direção oposta do que encontramos na literatura, mas que de certo modo faz sentido quando há diferenças de poder entre quem detém informação e conhecimento e quem não os possui. Quando há essa situação, pode levar a um processo de isolamento tecnocrático (Lemos et al., 2010). Ademais, a criação de instituições participativas, com o objetivo de melhorar a democracia dessas arenas de tomada de decisão, parece não ser condição suficiente para a utilização de conhecimento científico como suporte a governança adaptativa (Lemos et al., 2010, Antunes et al., 2009; Santos et al., 2006).

Apesar de gestores hídricos terem uma predisposição a confiar nos produtos e informações advindos da ciência para a tomada de decisão, esta relação não é simples. Segundo Lemos (2015), por ser moldada por fatores cognitivos, culturais, política e institucionais, há a possibilidade tanto de estimular como constranger esta relação.

Entender a interação entre os produtores de ciência e os tomadores de decisão é necessário tanto do ponto de vista científico quanto do ponto de vista de implementação prática. Com os possíveis impactos das mudanças climáticas, a gestão dos recursos hídricos exige um nível de conhecimento científico complexo que os gestores talvez não estejam preparados o suficiente. Segundo Lemos (2015), o caráter de transição e a incerteza presente na aplicação de conhecimento ainda novo pode ser um impedimento para sua aplicação:

"in this context, what constitutes usable knowledge is critically challenged not only by climate information in general but also by its application in current models of management, themselves in transition” (Lemos, 2015, p. 2).

Pagan & Crase (2004) identificam três formas para estruturar a gestão hídrica como um processo adaptativo: i) gestão evolucionária baseada na tentativa e erro; ii) gestão adaptativa passiva, através do uso de aprendizagem de eventos passados; e iii) gestão adaptativa ativa, através da implementação de políticas experimentais e projetos piloto como ferramenta para acelerar o aprendizado. De forma geral, a gestão adaptativa significa melhorar continuamente as estratégias de gestão e políticas através dos processos de aprendizagem dos resultados de medidas de gestão tomadas, incluindo aí a forma passiva, ativa e evolucionária (Pahl-Wostl, 2009). Para Geldolf (1994), a gestão adaptativa da água precisaria ao menos de cinco elementos fundamentais: i) humanização da gestão da água (comunicação), ii) flexibilização dos mecanismos de avaliação, iii) aprender a gerir a complexidade, iv) aceitar a subjetividade, v) aceitar a incerteza fundamental em um certo nível. A governança passaria de uma forma centralizada, hierárquica, com baixa participação de atores para um regime policêntrico, horizontal e com ampla participação popular. Para Hill & Nathan (2013), os processos de governança que foram desenhados em um contexto de estacionariedade talvez não sejam os mais adequados e preparados para lidar com mudanças aceleradas em um cenário de incertezas fundamental. Regulações, leis, normas e outras que não levem em conta os requisitos ecológicos podem ser uma grande ameaça a resiliência do sistema. De forma correlata, as estruturas normativas que não contam com a possibilidade de revisão, em caso de alterações nos parâmetros biofísicos, podem não conseguir lidar com os impactos previstos com as mudanças climáticas:

“simply scaling up past solutions to environmental challenges, to tackle climate related issues may not be adequate to manage future challenges, because rules may not have taken unpredictable uncertainty into account, or solutions have been focused primarily on enabling technical ‘hard’ adaptations that do not address the social reality in which they must be implemented, or because the timelines for re-assessment and the integration of new knowledge do not match increasing speeds of change” (Hill e Nathan, 2013:7)

Sendo assim, a construção da capacidade adaptativa possui importância significativa para a resiliência da governança de sistemas ecológicos complexos. Ao levar em consideração a incerteza, a mudança institucional requerida para gerir tais sistemas precisa ser claramente definida, em um processo iterativo entre os múltiplos atores e escalas (Engle, 2011). Os processos de aprendizagem social em múltiplas escalas ainda são pouco compreendidos e avaliados na literatura, o que tem gerado mais prescrições gerais do que recomendações políticas baseadas em evidência. Do ponto de vista hídrico, a construção da capacidade adaptativa está intrinsecamente relacionada à construção da segurança hídrica de tais sistemas, como será demonstrado na próxima seção.

No documento Governança dos recursos hídricos e eventos climáticos extremos : a crise hídrica de São Paulo (páginas 87-92)