A política desenhada pelo Banco Mundial (BM) para os países pobres ou emergentes significa promover ajustes nos níveis de ensino médio e superior, racionalizando gastos e repassando parcelas de sua oferta ou controle para o setor privado. Os recursos remanescentes poderiam, então, ser aplicados no ensino fundamental. O modelo advoga ainda a descentralização da gestão do ensino no
qual os governos nacionais passam a transferir responsabilidades para os governos subnacionais e também diretamente para as escolas, inclusive no tocante ao financiamento. (CORAGGIO, 1996)
De acordo com o mesmo autor, para o Banco Mundial, os recursos para financiamento do ensino fundamental devem ser alocados de modo mais eficiente. Programas que desenvolvam melhor a aprendizagem dos educandos e que combatam a repetência e a evasão escolar devem ser priorizados, possibilitando redução dos custos da educação.
As análises e propostas do Banco Mundial apoiam-se na teoria econômica neoclássica e pretendem explicar as variações da renda nacional usando a denominada “função de produção” agregada. Nesse modelo, o aumento do produto nacional depende da acumulação de capital físico (construções, equipamentos etc.), das variações no fator trabalho e de um fator que se chamou de capital humano e que aparece separável do desgaste da energia humana. (CORAGGIO, 1996)
Ainda, de acordo com Coraggio (1996), nos estudos do Banco Mundial, a taxa de retorno constitui-se num dos principais argumentos utilizados para justificar o investimento da educação. Retoma-se, assim, a teoria do capital humano, e a educação passa novamente a ser tratada como indutora de desenvolvimento econômico e de rendimentos individuais.
Ao final da década de 1950, essa teoria emerge no meio acadêmico dos economistas norte-americanos provocando uma forte influência sobre a área educacional, ganhando, inclusive, de acordo com Tedesco (1984), “status” de paradigma. A preocupação dos economistas da educação dizia respeito, portanto, ao papel que o estoque de conhecimentos adquiridos pelos trabalhadores poderia resultar em um aumento da renda nacional e da renda individual. Desse modo, pretendiam explicitar de forma mais clara a relação entre educação e desenvolvimento.
De acordo com Valdemir Pires (2005), o papel do indivíduo devidamente capacitado na ampliação da produtividade e da riqueza sempre esteve presente no pensamento econômico, desde a ideia de divisão social do trabalho de Adam Smith até as recentes teorias que identificam o domínio do conhecimento tecnológico como a base da competitividade, passando pela noção neoclássica de produtividade marginal do trabalho. O conceito de capital humano, alicerce da economia da educação, foi sendo construído entre o final da década de 1950 e o início da década
seguinte. A definição de Theodore W. Schultz (da Universidade de Chicago), de 1961, foi um marco importante, principalmente depois do recebimento do Prêmio Nobel de Economia, em 1978. Ela foi reforçada e enriquecida depois que muitas instituições passaram a discuti-la e adotá-la. Chegou aos escritórios e agências governamentais rapidamente, passando a exercer forte influência na gestão da educação pública.
O economista norte-americano Schultz, ao analisar as mudanças ocorridas no processo produtivo, percebeu que, em alguns casos, estas não se explicavam a partir dos elementos tradicionais. Assim, esse autor foi buscar no capital humano, também conhecido como “Fator H”, a explicação para o crescimento econômico que não se justificava somente pelos acréscimos de insumos de capital e tecnologia e insumos de mão de obra.
Para os precursores da teoria do capital humano - Schultz; Becker e Mincer - o processo educacional oferece não apenas enriquecimento cultural, mas também um aumento de renda futura. Os maiores ganhos das pessoas mais instruídas, depois da entrada no mercado de trabalho, vêm se confirmando em quase todos os países de acordo com os autores.
A preocupação central de Schultz (1973) é a de determinar a contribuição da educação no desenvolvimento econômico. Para tanto, parte da definição do conceito de educação e apresenta os seguintes significados:
a) revelar ou extrair de uma pessoa algo potencial e latente;
b) aperfeiçoar uma pessoa, moral e mentalmente, de maneira a torná-la susceptível de escolhas individuais e sociais e capaz de agir em consonância;
c) prepará-la para uma profissão, por meio de instrução sistemática;
d) exercitar, disciplinar e formar habilidades, como, por exemplo, aperfeiçoar o gosto de uma pessoa (SCHULTZ, 1973, p. 18).
Para Nanci Castro (1990), a hipótese central da formulação de Schultz é a atribuição de um valor econômico à educação. Diz ele:
É desta forma que a educação pode influenciar concretamente a produção nacional e o desenvolvimento econômico. Por conseguinte, na definição de educação, o único significado utilizado pelo autor é o que forma uma profissão via instrução. É desta forma que se pode considerar educação como investimento. As outras definições da educação são do ponto de vista
econômico consideradas como um bem de consumo durável pela pessoa que faz este gasto, não detendo relevância analítica no modelo desenvolvido por Schultz (CASTRO, N., 1990, p. 16).
Para o referido autor, a importância de classificar educação como investimento deve-se ao fato de a variável investimento deter uma função estratégica no processo de desenvolvimento econômico, cuja função é reconhecida por Schultz ao dizer que “[...] somente quando a instrução aumenta a produtividade e os lucros futuros poderão ser as contribuições consideradas como um dos fatores de crescimento econômico” (CASTRO apud SCHULTZ, N., 1990, p. 22).
Para Schultz (1973), o momento que marca o âmago da teoria do capital humano pode ser assim considerado:
[...] sempre que a instrução elevar as futuras rendas dos estudantes, teremos um investimento. É um investimento no Capital Humano, sob forma de habilidades adquiridas nas escolas [...] a capacidade produtiva do trabalho é, predominantemente, um meio de produção produzido. Nós produzimos assim, a nós mesmos e, neste sentido, os recursos são uma consequência dos investimentos entre os quais a instrução é da maior importância (SCHULTZ, 1973, p. 56).
Esta teoria pode ser destacada, entre outros aspectos, por dois argumentos importantes: o primeiro considera os dispêndios educacionais ou mesmo com a mão de obra como um investimento, haja vista que a variável investimento sempre esteve associada ao capital fixo, ou seja, maquinarias, equipamentos, instalações e edificações; o segundo caracteriza-se pela possibilidade de explicar as diferenças salariais. Conforme a teoria do capital humano, os dispêndios (investimentos) na educação influenciam e diferenciam as habilidades cognitivas pessoais. Como consequência, a mão de obra apresentará qualificações distintas. Os salários poderão ser diferenciados em função da maior ou menor participação da mão de obra no processo produtivo. Na concepção dos economistas, equivale a dizer que a produtividade marginal da mão de obra na função de produção será reflexa dos distintos níveis de qualificação, determinando, por conseguinte, salários diferentes. Ou seja, nas condições normais de mercado de trabalho, as pessoas que investirem mais na qualificação profissional, pela via da educação continuada, terão maiores retornos salariais. É um raciocínio transportado da dinâmica de acumulação de capital para o “fator trabalho”.
A educação, por situar-se no âmbito do sistema de bem-estar social, gera benefícios para a sociedade que atingem todo corpo social, de forma que não atende apenas à lógica individual, mas, sobretudo, às aspirações do coletivo, visto que é uma condição obrigatória para o exercício da cidadania. Assim, o financiamento público da educação é justificado, pois a educação traz benefícios sociais que vão além da lógica privada (SCHULTZ, 1973).
De acordo com a abordagem da teoria do capital humano, pode-se considerar que uma política educacional adequada às necessidades do país deve contemplar não só o investimento crescente na educação básica, Ioschpe (2004), mas também estabelecer mecanismos que atuem no sentido de incentivar e ampliar os núcleos de pesquisa nas universidades capazes de formar pessoal altamente qualificado e que possam dar retorno econômico ao país.
Talvez uma das definições genéricas que mais se preste à educação seja a de uma ação do ambiente social que influencia as pessoas nas suas aspirações, hábitos e conhecimentos, bem como na produção e consumo de bens materiais e culturais. O instrumento natural dessa ação é a família e, por extensão, a sociedade. O crescimento do corpo social, com a multiplicação das famílias, cria novas estruturas que necessitam de determinadas atitudes, aptidões, atributos e hábitos, constituindo-se no que Valdemir Pires (2005) caracteriza como capital social, referindo-se às instituições, relações e normas que configuram a qualidade e a quantidade das interações sociais de uma sociedade, demonstradas por numerosos estudos, em que a coesão social é um fator crítico para que as sociedades prosperem economicamente e para que o desenvolvimento seja sustentável.
Esta definição de educação leva a concordar com Valdemir Pires (2005) acerca da importância dos conceitos de capital humano e capital social serem considerados uma das abordagens econômicas que podem servir de fundamento à política educacional.
Para o referido autor, o Banco Mundial tem uma clara manifestação de apreço pela adoção do capital social como critério para assegurar bom desempenho aos projetos por ele financiados.
[...] tal postura, aliada à grande influência do Banco Mundial, por força das múltiplas relações que mantém com os governos e instituições de desenvolvimento regional e por força de sua capacidade internacional de disseminação de estudos e pesquisas,
fizeram com que o capital social se tornasse, nos anos 1990, palavra corrente entre formuladores de políticas, organizações não governamentais e universidades (PIRES, V., 2005, p. 86).
À medida que a educação deixa de ser uma função exclusivamente ligada à atividade familiar, passa a necessitar de recursos específicos. Esses recursos, quer materiais, quer financeiros, custam à sociedade sacrifícios que somente serão compensados enquanto, de uma forma ou de outra, satisfaçam aos anseios dessa mesma sociedade.
“Para que gastar com educação” é uma questão que deve ser respondida objetivamente pelas autoridades governamentais com base na importância que eles concedem à mesma. Seria ela apenas consumo? Ou seria a educação também investimento? Para Blaug (1975, p. 19), se as definições institucionais keynesianas de consumo e investimento identificam a educação como consumo, seria uma contradição conceber a educação como contribuindo para o crescimento econômico; e sugere que essa confusão terminológica pode ter sido a responsável pelo descaso a que foi relegada a teoria do capital humano no desenvolvimento econômico, em contraposição à ênfase excessiva que se deu ao capital físico.
As análises dos perfis de idades-rendimento em vários países têm demonstrado que, independentemente do número de anos de aprendizagem escolar ou grau de educação alcançado, os rendimentos aumentam de acordo com a idade até um máximo situado além dos 40 anos; depois se nivelam ou declinam e demonstram ainda que quanto mais alto o nível de educação alcançado, mais pronunciados são os rendimentos nas fases iniciais da vida do trabalhador e mais elevado é o salário inicial, bem como, mais tarde vem o ano em que são alcançados rendimentos máximos e mais altos que são as pensões e aposentadorias (BLAUG, 1975, p. 27).
Essas conclusões seriam motivo suficiente para realçar a importância do financiamento da educação. E a quem caberia, portanto, financiá-la? Os gastos com educação seriam parte de uma política distributivista ou concentracionista? Para Melchior (1980, p. 48),
[...] educação é um dos principais instrumentos que devem ser utilizados para distribuição de renda mais equitativa. Num país onde a educação não é tratada como capital humano [...] ela acaba atuando como principal instrumento da concentração de rendas [...]
Para Valdemir Pires (2005), desde os anos sessenta do século XX tem prevalecido na discussão e nas decisões sobre política educacional, no ocidente, a ideia de que a educação deve ser encarada como investimento que eleva a capacidade produtiva das pessoas e dos países, e, portanto, deve ser fomentada na forma de capital humano, a fim de se obter crescimento econômico e desenvolvimento. Esta ideia estabelece um elo muito forte entre a tríade teoria do capital humano/economia da educação/política educacional, fortemente embasada também, pela teoria do capital social, para quem cabe à educação a tarefa de construir condições favoráveis a que os indivíduos e grupos sociais elevem a confiança mútua, capaz de produzir situações potencializadoras das ações necessárias ao desenvolvimento econômico.
2.2 SOCIEDADE DO CONHECIMENTO E A TRANSFORMAÇÃO DA EDUCAÇÃO