Categorias de análise

1. Política institucional

Política institucional é a principal categoria analítica desta pesquisa e cumpre especificá-la mais detalhadamente. Parte-se da seguinte definição: política institucional é o arranjo de organizações responsáveis pelo exercício legítimo do poder político (poder sobre as outras formas de poder) – incluindo as “instituições informais” em prática no interior desse arranjo. É demarcada pela competição pela posse de posições governamentais e pelo controle dos recursos sob a tutela do governo143, bem como a deliberação em torno de sua aplicação em forma de políticas públicas.

O termo distingue o “político” e o “societal” no campo de produção da Ciência Política brasileira. Acredita-se que essa divisão faz parte dos fatores que organizam atualmente o campo e, por esse motivo, usa-se um termo que reproduz essa divisão. A seguir, a política institucional será delimitada em função de conceitos-chave da Ciência Política.

1.1. Político, política

Os termos “político” e “política” devem sobretudo à obra de Aristóteles. Já ali a disciplina é associada ao Estado, ao regime e aos seus praticantes, os políticos ou homens de estado, embora não se reduza à “política como exercida na atividade política cotidiana, como a aprovação de decretos”144 (Miller 2012, p. 3).

Em Aristóteles, politikos traduz-se por “político” e é “aquilo que diz respeito à polis” (idem, p. 2). Em inglês, o termo foi vertido como political. Por sua vez, politikê epistêmê é a ciência do político, isto é, a ciência da polis, tendo sido traduzido para political science. Por fim,

politikê é a abreviação de politikê epistêmê, em inglês traduzido por politics.

Veja-se que, no inglês, há uma confusão entre political e politics ao referir-se à ciência do político. Enquanto no grego o termo politikê é o mesmo, tanto na forma abreviada como na extensa (politikê epistêmê), no inglês politics tornou-se politicalscience, em vez de science of politics. Como hoje tende-se a associar politics ao Estado ou à política oficial (a política, em português),

political science, a “ciência do político”, parece fazer mais sentido. Isso, contudo, esconde a

confusão de que era politics que se referia à ciência do político e era o political que se referia à

polis. Provavelmente, essa ambiguidade baseou-se no fato de Aristóteles referir o “político”

à polis, uma “comunidade de animais políticos”, que tem por objetivo (causa final) a “boa

vida”, definida por uma “constituição” (causa formal) que é, por sua vez, estabelecida, na prática, por um legislador (nomothetês) e governada por um soberano (causas eficientes) (idem, p. 4-5). Um conjunto de princípios com o objetivo de organizar a vida comunitária, envolvendo recursos e relações sociais, levado a cabo por homens de estado. Isto é: ao que hoje se

143 Governo é o arranjo de organizações e agências responsáveis pelo controle e direção do aparelho estatal. O governo, tomado abstratamente, tem as seguintes propriedades: (i) exercício do poder político; (ii) alocação pública de recursos; (iii) resolução de conflitos; (iv) controle dos instrumentos que exercem a autoridade estatal. (Heywood 2007, p. 19). A política institucional é um componente do governo. Ela define os parâmetros do exercício de cada uma de suas propriedades.

145 entende por um regime. Por isso, a “ciência do político”, as “ciências políticas”, o estudo erudito de fenômenos associados aos termos “político” ou “política”, estão historicamente associados ao Estado ou ao governo – e não a estruturas de dominação ou relações de força de ordem societal – e essa carga histórica faz da Political Science mais uma Science of Politics.

Repare-se que a polis contempla dimensões “societais”, como unidades familiares, classes sociais e recursos materiais – incluídos em suas “causas materiais”. Nesse sentido, sendo a “ciência do político” uma ciência da polis, ela poderia, em princípio, tomar fenômenos “societas” como objeto – investigando, por exemplo, como as “causas materiais” relacionam-se com as demais “causas”, isto é, os fenômenos políticos por excelência. Contudo, Aristóteles privilegia os fenômenos propriamente políticos ao definir o problema fundamental de sua ciência do político em termos de “qual a forma constitucional que o legislador deveria estabelecer e [...] para a realização de qual fim” (idem, p. 6). Ele tem em mente a realização da “boa vida” e entende que a organização política de uma formação social é o principal (senão o único) meio pelo qual ela pode ser alcançada. Essa questão normativa – qual a melhor forma de governo – permeia a Ciência Política contemporânea e faz com que ela se defina a partir das dimensões propriamente políticas da polis, constituindo o que aqui se chama por uma ciência política em sentido estrito, politológica e estatista.

Mas até onde vai o “societal”? Veja-se como a tradição politológica pujante em Aristóteles, que influenciaria diretamente os precursores diretos da Ciência Política contemporânea, como Maquiavel e Hobbes, depende da interpretação de sua ontologia do homem como um “animal político”, que faz da polis eminentemente uma comunidade política. Mas, como se sabe, também é lugar comum falar de Aristóteles e seu animal social. Pode simplesmente tratar-se de uma confusão entre “social” e “político” na passagem da polis ao

political, quando a mesma contém as tais “causas materiais”, eminentemente sociais e

econômicas. Seguindo nesse sentido, o foco recairia sobre outras dimensões da polis, conduzindo a tradições de pensamento mais heterodoxas do ponto de vista estritamente político, desaguando, milênios mais tarde, em cursos de sociologia prescrevendo O Espírito

das Leis e, de ciência política, O Príncipe. Além disso, temos uma tradição que usa o

materialismo aristotélico contra o idealismo alemão – e seu fundo platônico (Marx) – e uma tradição sociológica neokantiana (Durkheim, Weber), ambos mais interessados do que a tradição de pensamento “político” pelas “causas materiais” e “espirituais” da polis – entendida, enfim, como comunidade social.

Partindo desse esquema, política institucional envolve as seguintes “causas”: formal (a constituição, as regras, o arranjo formal) e eficiente (o legislador, o governante). Ela também engloba o meio de atuação do cidadão aristotélico – e as delimitações e exclusões que Aristóteles inclui em seu conceito de cidadão demarcam a fronteira entre a política institucional e o societal. Essa zona fronteiriça é identificada como uma forma politológica “intermediária”, que engloba eleitores e formas institucionalizadas de participação política, como será melhor esclarecido naSeção 12.

1.2. Polity, politics, policy

A tríade conceitual polity, politics e policy é talvez a forma mais tradicional de composição do fenômeno político na Ciência Política contemporânea. Do mais ao menos abstrato, partir-se-á desses conceitos para especificar a política institucional.

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1.2.1. Polity

Em geral, o termo polity tem dois sentidos, mais ou menos relacionados: (i) a forma

da polis; (ii) um regime específico. Como forma, polis é uma comunidade (koinônia) de animais

políticos, portanto, uma comunidade política. As quatro “causas” da polis são a “causa material” (pessoas, famílias, recursos materiais, etc.), a “causa formal”, a “causa eficiente” e a “causa final”. Politeia refere-se à causa formal, isto é, a constituição (Barker 1946, p. 101-113). É o aspecto formal da comunidade política que constitui, atribui forma, organiza a dimensão material da polis.

Uma definição mais específica de polity refere-se a um “governo” ou “regime” particular. Tratar-se-ia de um modelo misto, combinando elementos da democracia, oligarquia e aristocracia (Coby 1988, p. 906; Miller 2012, p. 6-11), segundo Aristóteles a melhor “constituição”, “forma de governo” ou “regime” em função de condições não ideais, isto é, recursos humanos e materiais insuficientes para instituir-se a constituição ideal, uma “aristocracia” (no sentido aristotélico do “governo dos melhores”) (idem, p. 9-15).

As definições não são excludentes, porque como forma de governo específica a polity

é uma manifestação particular de causa formal, de constituição, ajustada a condições materiais

(causa material) disponíveis. Por esses motivos, quando a politeia refere-se à forma de governo

particular, é traduzida como polity; quando se refere à ideia de constituição, de regime ou governo em geral, simplesmente como politeia (Lord apud Nichols 1992, p. 63).

Ambos os sentidos de polity compõem a política institucional.

1.2.2. Politics

Parte-se da seguinte definição:

Politics, in the broadest sense, is the activity through which people make, preserve and amend the general rules under which they live (Heywood 2007, p. 33).

A partir dela, pode-se delinear pelo menos quatro sentidos: (i) como “arte de governo e das atividades do Estado”; (ii) como atividade pública concernindo a administração de questões coletivas; (iii) como meio não violento de resolução de conflitos (compromisso e consenso); (iv) como produção, controle e distribuição de recursos socialmente valiosos (idem, p. 33-34).

Esses sentidos inscrevem-se entre dois polos, um que foca o governo e outro que foca

as relações de força através das várias dimensões do mundo social, envolvendo relações

econômicas, sociais e culturais. Repare-se como a primeira concepção confunde-se com o primeiro extremo: politics é o que ocorre no interior do governo. Há uma fronteira que separa o “político” do resto do mundo social. O quarto sentido, por sua vez, confunde-se com o segundo polo: o “político” está disperso pelo mundo social e amalgamado a outras dimensões, sendo o governo um dos núcleos de poder. O segundo e o terceiro também vão além das fronteiras do governo, mas conservam a noção clássica da polis, envolvendo a

administração pública e uma concepção mais consensual do que agonística do “político”145.

145 Perceba-se que essas diferenças estão na base do conflito entre visões de Ciência Política, que, a nosso ver, é uma dimensão que estrutura o campo. A palavra “política”, em português, refere-se ao primeiro sentido de

147 A política institucional inscreve-se no primeiro sentido: arte de governo, instituições do Estado.

1.2.3. Policy

Policy geralmente alude a um aspecto performático e um aspecto formal. Quanto ao

aspecto performático:

[…] policy is better understood as the linkage between intentions, actions and results. At the level of intentions, policy is reflected in the stance of government – what government says that it will do. At the level of actions, policy is reflected in the behaviour of government – what government actually does. At the level of results – the impact of government upon the larger society (Heywood 2007, p. 31).

Isto é: envolve (i) atividade com vistas à transformação de um estado presente de coisas e (ii) um complexo de inclusão e coordenação de medidas em um projeto unificado. O aspecto performático envolve os outputs do processo decisório, produto da atividade da política institucional com vistas a afetar a esfera “societal”, gerando, a seguir, um feedback. Tem-se, em síntese, as seguintes propriedades. Quanto ao aspecto formal:

To designate something as a policy implies that a formal decision has been made, giving official sanction to a particular course of action. Public policy can therefore be seen as the formal or stated decisions of government bodies (idem, p. 31).

Isto é: aquela atividade é sancionada formalmente. Policy, assim entendida, faz parte da política institucional: (i) políticas públicas e (ii) intenções e ações do governo que afetam o âmbito societal. Faz-se, contudo, uma exclusão: a implementação de policy, mediante agências

governamentais, é considerada de âmbito estatal. A política elabora, o Estado implementa.

Tem-se também, é claro, uma perspectiva mais “societal”. Nessa concepção, policy

transcende a esfera governamental e adquire um sentido mais abstrato. Palonen (2003), por exemplo, entende policy como “politics as activity”, ressaltando o aspecto performático e ressaltando sua dimensão teleológica:

A policy refers to a direction of activities, to a line, project, plan, program, or doctrine. Policy has, thus, a teleological connotation, an orientation toward the future, which is considered to be a priority over the present state of affairs as well as the activity itself.

The construction of a policy signifies the inclusion and coordination of different acts, moves or measures, through which they are turned into the relative unity of activities, into a policy (idem, p. 175).

Destaca-se o aspecto normativo:

In addition, policy has a normative character as a criterion in the selection of what should be realized among possible futures. […] a policy presupposes a criterion of judgment that regulates the inclusion and exclusion of activities, types and degrees of coordination, and so on (ibidem).

E adiciona-se uma condição, que distingue uma policy de qualquer projeto ou curso de ação sistemático por meio de uma exigência nominalista, que implica uma tomada de consciência e um grau mínimo de:

politics, exprimindo a proeminência dessa concepção entre as concepções correntes. Além disso, a tradição politológica, em particular o politicismo, ecoa a tradição que vincula o político às causas eficientes da polis.

148 […] we can call a policy a complex of inclusion and coordination of measures into a project unified with a name, such as “the Paasikivi-Kekkonen line” (ibidem).

E assim os movimentos sociais, as ações dos sindicatos, os programas da federação das indústrias, ideologias políticas, entre outros, seriam policy. Essas categorias não fazem parte da política institucional. Policy faz parte da política institucional quando tem origem na polity, no

governo em particular, no sentido acima descrito (irredutível ao poder Executivo ou à

coalização governamental). 1.3. Political society

Political society é uma concepção mais específica do “político”, agregando certos

elementos de polity, politics e policy. É (i) o espaço de representação de interesses, (ii) a “arena” onde esses interesses são agregados em políticas específicas e (iii) o espaço em que agentes competem por posições no governo. Seus elementos principais são o sistema partidário e a legislatura. Seus principais atores são os partidos políticos e os políticos eleitos. Sua função principal é a agregação de interesses e a geração de políticas. Nesse sentido, a sociedade política é o âmbito no qual policy é elaborada. Political society é uma forma de política institucional típica de regimes democráticos.

1.4. Estado

Utiliza-se a seguinte definição de Estado, inspirada em Weber:

The state can most simply be defined as a political association that establishes sovereign jurisdiction within defined territorial borders and exercises authority through a set of permanent institutions. (Heywood 2007, p. 39).

Materialmente, o Estado é composto por uma rede de burocracias, por instituições “políticas”, militares e legais que exercem os princípios de soberania e autoridade que o definem, ressaltando-se o exercício irrestrito de poder (“político”, militar, econômico, simbólico, entre outros). Política institucional é parte do Estado, inscrevendo-se em sua dimensão política legal.

1.5. Sociedade civil

Entende-se sociedade civil como uma esfera de ação constituída por poderes distintos do poder político. Tradicionalmente, refere-se à “esfera privada”, ao âmbito dos grupos sociais e das associações que podem influenciar a tomada de decisão e, consequentemente, as políticas públicas, sem ocupar uma posição formal na sociedade política. Assim, associações como grupos de pressão, Organizações Não-Governamentais (ONGs), movimentos sociais e organizações como as federações e os sindicatos influenciam a política institucional – mas seus membros não fazem parte dela caso não ocupem uma posição formal no sistema partidário. Caso filiem-se a um partido político tem-se uma interseção entre a sociedade civil e a sociedade política. Pelos mesmos motivos, agentes da sociedade civil são considerados algo exterior à política institucional. Assim, do ponto de vista politológico, objetos e fatores localizados na “sociedade civil” são tratados como “societais”.

1.6. Eleições, eleitores e política institucional

Eleições são parte da política institucional. O “comportamento eleitoral” é considerado parte da política institucional desde que se restrinja ao voto. Cultura política,

149 fatores comportamentais e similares podem ser mobilizados como fatores, ou “variáveis independentes”, desde que o objeto seja o voto. Esses objetos, suprajacentes ao governo, compõem uma forma politológica chamada de “intermediária”. É a região suprajacente da política institucional, com ligação direta com o meio societal. Objetos suprajacentes ao voto, como a cobertura midiática de eleições ou atitudes do eleitorado, são considerados algo externo à política institucional.

1.7. Participação política e política institucional

Formas de participação não representativas são consideradas parte da política institucional caso sejam regimentadas e legalmente vinculadas a uma instituição do Estado. Incluem-se formas de participação direta como os “orçamentos participativos”, conselhos municipais, plebiscitos, mecanismos de accountability, entre outros, identificados como uma forma “intermediária” de tradição politológica, como veremos na Seção 12.

1.8. Poder Judiciário e política institucional

Entende-se o poder Judiciário como uma instituição estatal destacada da política institucional. A função de adjudicação, dentro do Estado moderno, é distinguida das funções executiva e legislativa e, institucionalmente, constitui uma organização de caráter, em princípio, técnico. Portanto, tribunais, interpretação de leis e demais objetos não são considerados política institucional, embora eventualmente acabem por exercer funções tipicamente políticas.

Constituições são tomadas como objetos político-jurídicos – portanto, estudos constitucionais são codificados como objetos estatais, distintos da política institucional. A

elaboração de uma constituição, através do processo decisório, é tratado como política

institucional. O mesmo princípio aplica-se à elaboração de leis.

Estudos de “judicialização da política” ou “politização da justiça” envolvem influência

entre o poder Judiciário e política institucional. Esses trabalhos são considerados política institucional caso seus objetos (i) estejam circunscritos pela política institucional e (ii) a justiça seja um fator de influência.

1.9. Poder militar e política institucional

O poder militar institucionalizado, entendido como arranjo de organizações responsáveis pelo exercício da violência física, são instituições do Estado. Não compõem a sociedade política, dependem da polity e são estranhos à politics, em virtude de negarem, por definição, o princípio da resolução pacífica de conflitos de interesses. Mas essa distinção nem sempre é óbvia. O poder militar aplica-se à função governamental de “resolução de conflitos”. Contudo, como é óbvio, eles não compõem o governo, eles são um recurso de poder

(exercício da violência física) sob o controle de um governo. Dito isso, sua delimitação em relação ao governo depende do regime. Numa ditadura militar, por exemplo, o poder militar passa a dirigir o governo. Isso significa que o poder militar controla o poder político e, dessa forma, politizou-se. Ele deixou de ser apenas um recurso de poder sob a tutela do governo, apropriando-se dele.

O que isso tem a ver com a política institucional? Desde que o governo militar componha-se de agentes que competem, mediante regras e procedimentos

150 institucionalizados, pelo controle dos recursos de poder sob a tutela do governo, eles são considerados como parte da política institucional. Pode-se ainda considerar elementos políticos como fatores determinantes – mas a não ser que o poder militar seja a “variável dependente”, o objeto continua exterior à política institucional e, neste caso, estamos operando em uma definição de Ciência Política em sentido amplo, nos deslocando em direção ao “político” como forma ou estrutura de poder ou dominação.

O mesmo raciocínio aplica-se à interação da política institucional com as demais instituições do Estado: o objeto que depende desses fatores deve estar inscrito na política institucional.

2. Abordagens teórico-metodológicas

Uma abordagem teórico-metodológica é uma composição de fatos cognitivos (ideias) e ocorrências linguísticas (palavras, termos, expressões)146. Esses elementos são diretamente expressados em textos (artigos, papers, livros, etc.), podendo, assim, ser indiretamente observados ao nos referirmos diretamente à sua expressão escrita, tomados como dados da experiência. Substantivamente, uma abordagem refere-se (i) a um conjunto de ideias a respeito de um objeto, (ii) a procedimentos mobilizados para estudá-lo e (iii) a atributos, fatores ou variáveis que o analista supõe, deduz ou infere ao estudar o objeto.

A definição do objeto e a maneira de abordá-lo guardam afinidades entre si e a maneira como ele é abordado e, em um primeiro momento, definido, condiciona a interpretação ou as inferências que se farão dele, a visão que se terá dele. Por exemplo, o objeto “comportamento” explicado em função de esquemas cognitivos institucionalizados (“cultura”) abre um leque de fatores e uma articulação possível de conceitos, teorias e métodos, como avaliar os efeitos de um tipo de cultura política sobre o desempenho das instituições democráticas, o que conduz a proposições muito diferentes, e mesmo opostas, de caso analise-se o desempenho das mesmas instituições por meio da eficácia de seu arranjo interno de regras – ou, mais fundamentalmente, caso se defina instituições como arranjos de regras em vez de arranjos de normas.

Além disso, uma abordagem também tem um caráter social. Além de coletiva, isto é, um fenômeno linguístico-cognitivo mais ou menos regular, uma abordagem tem certo grau

de eficácia social, no sentido de condicionar os esquemas cognitivos em função de um conjunto