O ciclo orçamentário

A elaboração e aprovação da Lei Orçamentária Anual (LOA) é uma das etapas do chamado ciclo orçamentário de planejamento de receitas e despesas e definição de políticas públicas do governo. Antes da definição da lei, devem ser cumpridas as etapas relativas ao Plano Plurianual (PPA) e à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Esses mecanismos foram introduzidos pela Constituição de 1988 com objetivo de tornar mais claro o planejamento e, com isso, dar mais transparência, racionalidade e previsibilidade aos gastos públicos (GREGGIANIN, SANTA HELENA, 1999, p. 11). São considerados subsistemas jurídicos que se diferenciam de outros sistemas (penal, civil, comercial ou tributário) pela

periodicidade do processo, sendo renovada a cada período: anual, para leis de orçamentárias e de diretrizes orçamentárias, ou quadrianual, para o plano plurianual. As votações dessas peças seguem orientações previstas na Constituição Federal de 1988 (seção II — “Dos Orçamentos) e pela lei 4320/64. A LOA é feita seguindo parâmetros anteriormente fixados pela LDO que, por sua vez, deve seguir o planejamento fixado pelo PPA.

Este trabalho se detém nos processos relativos à LOA. Antes, serão apresentadas definições sobre o PPA e a LDO, seguindo descrição de Greggianin e Santa Helena, para compreensão do ciclo orçamentário.

Plano Plurianual (PPA)

O papel do PPA é apresentar um planejamento de médio prazo para as políticas de governo. Ele deve apresentar as grandes linhas programáticas que serão posteriormente materializadas na LOA, segundo disposições fixadas pela LDO, que fixará as metas e objetivos para cada ano. A elaboração do PPA é uma exigência constitucional (art. 165, parágrafo 1º) e tem vigência a partir do segundo exercício financeiro do mandato presidencial até o primeiro exercício financeiro do mandato seguinte. O presidente que inicia seu mandato tem até quatro meses antes do encerramento do primeiro ano de seu mandato para apresentar ao Congresso sua proposta para o PPA. No primeiro ano de governo, prevalece o PPA aprovado pelo presidente anterior. O PPA deverá estabelecer, “de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada” (art. 165, par. 2º CF 1988).

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

Assim prevê o parágrafo 2º do artigo 165 da Constituição Federal: “A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.”

A LDO, como instrumento de fazer a ligação entre o planejamento de longo prazo e a orçamento anual da despesa e receita, permite a participação indireta do Legislativo no processo de elaboração da lei orçamentária porque promove a discussão antecipada de suas linhas orientadoras. Na LDO é possível identificar de maneira antecipada as políticas públicas e orientar as ações de governo.

Pela legislação, a LDO precisa ser encaminhada ao Congresso Nacional para apreciação e votação até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção presidencial até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa. O Congresso Nacional tem dois períodos de recesso — um no final do primeiro semestre e outro no final do segundo semestre — mas não pode haver interrupção das atividades parlamentares enquanto não for votada a LDO. Por isso o prazo de entrega ao Legislativo é fixo (15 de abril), mas não há prazo pré-estabelecido para devolução ao Executivo.

Lei Orçamentária Anual (LOA)

Depois de aprovada e sancionada a LDO, o Executivo deve enviar ao Congresso sua proposta de Lei Orçamentária Anual. Ela deverá ser entregue até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção presidencial até o encerramento da sessão legislativa. Assim como a LDO, há prazo para entrega, mas não há prazo para devolução. Os trabalhos só podem ser encerrados depois da aprovação da LOA. Assim como demais leis, as peças do ciclo orçamentário aqui descritas, quando submetidas à sanção, estão sujeitas a veto parcial ou total de qualquer um de seus artigos.

A LOA engloba três orçamentos distintos: o fiscal (receitas e despesas dos órgãos da administração direta e alguns da administração indireta que recebem recursos do Tesouro Nacional); o de investimentos das estatais e o da seguridade social (inclui ações de governo nas áreas de previdência, saúde e assistência social).

a. Elaboração

A proposta orçamentária do Executivo é elaborada pelo órgão central do sistema orçamentário — a Secretaria de Orçamento Federal (SOF), que monta a proposta do governo e a consolida com as propostas dos Poderes Judiciário e Legislativo. Está sob

responsabilidade desse órgão o acompanhamento da execução orçamentária e análise e apresentação de créditos suplementares e especiais quando forem necessários.

O projeto (que contém orçamentos para os três Poderes), é encaminhado à Comissão Mista de Orçamento do Congresso Nacional, que designará relatores (geral e setoriais) para apreciação da proposta encaminhada e das emendas que serão apresentadas pelos parlamentares seguindo as normas estabelecidas em lei. Há três tipos de emendas que, além da normatização fixada pela 4320/64, obedecem à limitação quantitativa: as emendas individuais (20 por parlamentar), as emendas coletivas (podendo ser até cinco por cada Comissão Permanente da Câmara e do Senado, dez por bancada estadual e mais cinco por bancada regional) e, por fim, as emendas de relatoria (tanto para os relatores setoriais quanto para o relator geral, o número é ilimitado, mas são restritos os casos para autorização)37.

O relator geral consolida os pareceres apresentados pelos relatores setoriais e submete à votação da Comissão Mista de Orçamento. O parecer final aprovado é submetido à votação pelo plenário das duas Casas do Congresso Nacional, na forma regimental. Em seguida, o projeto é elaborado para Redação Final ainda no Congresso, que remeterá ao Executivo a proposta com as modificações aprovadas para sanção ou veto presidencial e posterior publicação no Diário Oficial da União. “Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa” (CF 1988, art. 169, § 8.º).

b. Execução

A fase de execução do orçamento tem início logo após aprovação e sanção da Lei Orçamentária e da publicação do Cronograma de Desembolso e consiste no “dispêndio dos

recursos arrecadados nos limites e objetivos estabelecidos pelo orçamento”

(GREGGIANIN, SANTA HELENA, 1999, p. 24). A execução é feita tanto pela receita quanto pela despesa. Em ambos os casos, a execução é feita em três estágios:

b.1. Execução da receita:

i. previsão: efetivada na peça orçamentária, podendo ser revista durante ao longo do exercício financeiro através de créditos adicionais;

ii. lançamento: “ato da repartição competente, que verifica a procedência do crédito

fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta” (lei 4320/64, art. 53 caput).

Há o lançamento por declaração (feito pela autoridade competente com base em informações prestadas pelo próprio com contribuinte), o lançamento de ofício (arbitrado pela autoridade) e o lançamento por homologação (feito pelo próprio contribuinte, como no caso do Imposto de Renda);

iii. recolhimento: pagamento pelos particulares (pessoas físicas ou jurídicas) dos créditos fiscais.

2.2. Execução da despesa:

i. empenho: “ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado

obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição” (lei 4320/64, art.

58). É o ato através do qual a administração pública se obriga. Normalmente é formalizado pela Nota de Empenho, embora esse comprovante não seja condição indispensável;

ii. liquidação: “consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por

base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito” (lei 4320/64, art. 63,

caput);

iii. Pagamento: refere-se ao despacho, por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga. É processado pelos serviços de contabilidade. No caso da União, pelo Siafi (Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal).

Segundo SALDANHA (1998), é necessário fazer distinção entre a execução orçamentária e a execução financeira, embora sejam fatos que ocorram concomitantemente. A execução orçamentária consiste na utilização dos créditos consignados na Lei Orçamentária Anual. A financeira é a utilização efetiva dos recursos financeiros. Desta forma, a execução orçamentária abrange as etapas de empenho e liquidação dos recursos; a terceira fase representa a execução financeira.

Para entender a operacionalização da execução do Orçamento, é necessário apresentar conceitos básicos sobre a estrutura do serviço público federal e compreender alguns mecanismos sobre os quais se estruturam os gastos públicos. Esse conceitos serão

importantes para compreensão do processo da execução orçamentária e financeira no Siafi. A seguir, serão listados alguns dos conceitos que designam a estrutura administrativa e como se organiza a estrutura do gasto e quem, dentro de cada órgão, é autorizado a executar os créditos orçamentários consignados38_:

• Composição do serviço público federal: Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Executivo:

• Presidência da República, • Ministérios,

• unidades da Administração Indireta (chamadas de Entidades Supervisionadas): autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista vinculadas aos ministérios e à Presidência da República

• Estrutura dos órgãos da Administração Pública federal: os órgãos se subdividem em Unidades Gestoras (secretarias, subsecretarias, coordenações, divisões, subdivisões etc.), entidades que executam as funções de governo que competem a cada órgão.

• Conceitos básicos:

• Órgão: ministérios, Ministério Público, entidades supervisionadas, tribunais do Poder Judiciário, casas do Poder Legislativo e secretarias da Presidência da República.

• Unidade Orçamentária (UO): Unidade da Administração Direta a que o Orçamento da União consigna dotações específicas para a realização de seus programas de trabalho e sobre os quais exerce poder de disposição.

38 _{Os conceitos abaixo foram retirados de dois manuais sobre o Siafi: o elaborado pela STN (Vanderlei}

Bezerra Saldanha) e pela CONOFF (Eugênio Greggianni e Elber Santa Helena). Para informações e conceitos adicionais, cf. anexo 4, com glossário dos termos ligados ao processo orçamentário e ao funcionamento do Siafi.

• Unidade Gestora (UG): unidade orçamentária ou administrativa que realiza atos de gestão orçamentária, financeira e/ou patrimonial, cujo titular, em conseqüência, está sujeito a tomada de contas anual.

• Unidade Gestora Executora (UGE): unidade que realiza atos de gestão orçamentária, financeira e/ou patrimonial, cujo titular, em conseqüência, está sujeito à tomada ou prestação de contas anual.