Ao analisar os PNPCP 2011 e 2015, é possível perceber que as recomendações propostas em ambos os planos se centraram em torno de alguns eixos temáticos: justiça restaurativa e alternativas penais, políticas de reintegração social de egressos, prisão provisória, acesso à justiça, controle social, política de drogas, condições de cumprimento de pena, governança e gestão legislativa, justiça social, proteção das pessoas portadoras de transtornos mentais, respeito à diversidade e metodologia prisional. A partir da análise dos planos não foram identificadas mudanças significativas na linha de posicionamento do CNPCP entre os dois momentos de análise.
Com relação à Justiça Restaurativa e às alternativas penais, ambos os planos mantiveram uma mesma linha de posicionamento; a principal inovação é o destaque que o plano de 2015 destina à monitoração eletrônica. A proposta, que já havia sido trabalhada de forma mais tímida no plano anterior, passou a ser tratada em uma medida autônoma, a nº 3 da segunda parte, “Monitoração eletrônica para fins de desencarceramento”.
Acerca das políticas de reintegração social de egressos, ambos os planos se posicionaram de forma bem semelhante. A principal diferença foi o fato de o plano de 2015 ter optado por separar em diferentes medidas a política para egressos e as políticas voltadas para aqueles em cumprimento de pena em meio fechado e semiaberto, voltadas para a inserção de assistência e de postos de trabalho e estudo dentro dos estabelecimentos.
Quanto à prisão provisória, ambos os planos a posicionaram como uma medida de extrema relevância, sem que se tenha observado mudança significativa de posicionamento: inclusive, em ambos o tema é tratado sob o mesmo título, “Prisão provisória sem abuso”. É possível perceber pelos planos que a manutenção do posicionamento se deve ao fato de que não houve mudança significativa no cenário do problema, apesar da edição da lei 12.403 (BRASIL, 2011b) (conhecida como “lei das cautelares”), que, promulgada com o claro objetivo de reduzir o uso desmedido da prisão provisória, não apresentou resultados significativos nessa seara até o momento.
No tocante ao acesso à justiça, ambos os planos apresentaram medidas intituladas “Defensoria Pública plena”, com propostas na mesma linha de posicionamento, inclusive reapresentando de forma idêntica algumas das medidas propostas no plano de 2011.
Acerca do controle social o posicionamento do CNPCP também se manteve semelhante em 2011 e 2015; a diferença mais notável consiste na apresentação no plano de 2011 da proposta de autonomia para os Institutos Médicos Legais, medida à qual não há menção no plano de 2015. Um ponto de destaque neste eixo são as demandas de criação de diretrizes nacionais que facilitem as definições de atribuições dos diferentes conselhos e transparência quanto à composição dos órgãos, medidas que se relacionam à ideia de acordo político-administrativo de Subirats et al. (2008).
A respeito da política de drogas os posicionamentos também foram bastante semelhantes entre os planos; diferenciam-se pela ênfase que o plano de 2011 dá a percepção da política de drogas como questão de saúde pública, enquanto o plano de 2015 (além de repetir algumas das medidas propostas em 2011) dá maior destaque à implementação de critérios objetivos para diferenciação entre usuário e traficante, bem como às hipóteses de “tráfico privilegiado”.
Com relação às condições do cumprimento de pena, o plano de 2011 trouxe a “Arquitetura Prisional” como medida autônoma que não se replicou no plano de 2015, possivelmente pelo fato de ter sido editada a Resolução 9/2011, que traça as diretrizes para a arquitetura prisional. Assim, de certo modo, tal postura parece indicar que o órgão já esgotou suas recomendações quanto à matéria, tratando na medida n° 8 da segunda parte do plano de 2015 acerca da adoção ou não de tais diretrizes por parte dos estabelecimentos. Ressalte-se que a já citada medida n°8 traz como demanda a implementação da limitação de vagas no sistema prisional (numerus clausus), medida que será discutida mais amplamente no capítulo seguinte.
No que tange à governança e gestão legislativa, as principais diferenças são relacionadas mais à abordagem do que a mudanças notáveis de posicionamento. No aspecto da gestão prisional e combate aos aspectos de ineficiência, o cerne das propostas está no contingenciamento do FUNPEN e da dificuldade de acesso aos recursos do fundo; tal problema foi recentemente tratado pelo governo federal,
conforme item 3.2.3.1. Quanto ao aspecto da gestão legislativa, ambos se pautam na produção legislativa desmedida com tendência ao populismo penal; a medida 13 do plano 2011 volta-se à questão da produção legislativa em si, enquanto o plano 2015 aumenta a abrangência e trabalha com novos instrumentos que serão melhor analisados, com especial foco na questão da responsabilidade político-criminal.
No que concerne à justiça social, a linha de posicionamento foi mantida entre os dois planos (considerando a medida n° 7 da segunda parte do plano de 2015, “ a vulnerabilidade dos mais pobres ao poder punitivo”), porém vários aspectos relacionados à justiça social foram tratados em medidas independentes (medidas 5, 6 e 8, relacionadas, respectivamente, ao encarceramento feminino, o racismo e o tratamento jurídico dos crimes contra o patrimônio), todas relacionadas ao tratamento penal de problemas sociais.
Quanto aos eixos relacionados à proteção das pessoas portadoras de transtornos mentais, ao respeito à diversidade e à metodologia prisional, não houve mudanças drásticas de posicionamento entre os planos; todavia, a análise de tais pontos não será aqui aprofundada dada a delimitação temática da presente pesquisa (a superlotação crônica e a expansão contínua do sistema prisional), a que não se relacionam de forma tão direta quanto as medidas já deslindadas. Ressalte- se apenas que o posicionamento do CNPCP quanto às medidas de segurança é análoga à firmada para o sistema prisional, sendo voltada para a promoção da desinstitucionalização, com a redução do uso desnecessário de medidas em meio fechado (internação).
4.2 REFLEXOS DAS DIRETRIZES DO CNPCP NA LEGISLAÇÃO EDITADA NO