O tema e as questões relacionadas com a habitação têm sido desde sempre alvo de análise e de reflexões, umas despretensiosas e interessantes e outras, de natureza mais académica ou científica. Embora tratando-se de uma matéria com alguma complexidade, a sua importância provém do facto de a habitação tratar-se de um bem único, indispensável para dar significado à vida humana e, neste sentido, consagrado por quase todos os direitos nacionais e universais. No decorrer da história do urbanismo, desde o aparecimento das cidades antigas e feudais até à conceção das cidades mais contemporâneas esteve sempre latente na organização do território a questão da habitação, quer em termos locativos, quer em relação à aferição das necessidades fundamentais para a população poder fixar-se. Contudo, a consciência social desta necessidade assume outra relevância a partir da Revolução Industrial, decorrente das grandes transformações urbanas ocorridas, e do reconhecimento da falta de salubridades nas cidades. Face a estes problemas são implementadas nas cidades medidas urbanísticas, diferentes e inovadoras, assentes em novos padrões construtivos e em princípios que defendem a valorização dos espaços verdes e de recreio nas cidades, instituindo deste modo, uma diferente organização funcional do espaço. A estes acresce a criação de incentivos de apoio à habitação para os mais carenciados, num quadro de políticas sociais. No essencial, a importância do papel do Estado Social na estruturação das cidades e na satisfação das necessidades habitacionais, para fazer face às incoerências e disfunções da lógica dos privados, começou a ganhar forma a partir da Revolução Industrial, surgindo como resposta aos problemas despoletados pela rápida e crescente concentração de população nas cidades.
Não deixa de ser interessante constatar que estes precedentes urbanísticos ou «ensaios urbanísticos», de uma forma implícita, moldaram a organização funcional e a imagem da cidade que ainda hoje perdura. Todavia, atendendo a que a habitação é grande consumidora de espaço, e provoca um forte impacto na dimensão e na forma urbana, as políticas de habitação surgem como um fator que condiciona o desenho das cidades, se tivermos presente a perspetiva de que esse desenho urbano deve promover o equilíbrio entre o espaço construído e a construir, como forma de conceder maior qualidade urbanística aos seus residentes (Borges, 2011).
No caso português, a persistência de determinados obstáculos estruturais que condicionaram, durante um longo período (Estado Novo), a atividade do sector imobiliário
residencial, assim como a inexistência de uma política de habitação que equacionasse o seu incremento numa perspetiva de longo prazo, contribuiu para que o modelo de desenvolvimento urbano implementado no território nacional resultasse num processo pouco sustentável e coeso, aos níveis social, territorial e, inclusive, ambiental.
A revisão da bibliografia consultada permite constatar que o sector público no período anterior ao 25 de abril de 1974 procurou contribuir para a resolução de carências habitacionais existentes. Efetivamente, as políticas de habitação da Primeira República foram essenciais para promover o debate e a reflexão em torno da problemática habitação, e para concretizar as primeiras medidas associadas à construção de «casas económicas» e de bairros sociais. De igual forma se regeu a atuação do Estado Novo, embora se mobilizando e orientando por princípios diferentes, manifestamente suportados por motivações ideológicas e politicas (fatores de ordem moral e social). Não obstante, para ambos os períodos, apesar, dos incentivos criados pelo sector público, verifica-se existirem dificuldades em envolver o sector privado na resolução deste tipo de problemas. De facto, os incentivos criados não foram suficientemente motivadores para o envolvimento do sector privado na resolução das carências habitacionais existentes, preferindo estes, uma atuação e um envolvimento nos “prédios de rendimento”. E neste sentido, contribuindo para retardar a resolução dos problemas da habitação, sobretudo, ao nível da população que apresentava maiores dificuldades económicas (Antunes, 2016).
E inclusive, de certa forma, aumentando a dimensão dos problemas de habitação, decorrente do aumento de fluxos migratórios, do meio rural para os centros urbanos, fundamentalmente a partir de finais da década de 70. Na verdade, estas carências de habitação ao evidenciarem uma desproporção entre o número de alojamentos, o quantitativo de população e a fraca capacidade económica de grande parte da população, vem forçar e cooperar com a criação de áreas de construção marginais nas periferias das cidades. Para além disso, a liberalização do sector financeiro76 e a maior facilidade de concessão de crédito,
por parte das entidades bancárias, associadas a um clima de confiança suscitado pelo aumento e estabilidade de emprego, e pelo acréscimo do rendimento familiar, surgem como
76O processo de liberalização do sector financeiro representa uma tendência financeira procedente da década de
80 que é induzida pelo processo de integração europeia. Este processo ao incentivar a concorrência entre o sector financeiro, para além de forçar a diminuição das taxas de juro, facilita a concessão de crédito. Decorrente deste processo, a liberalização das taxas de juro contratuais, bem como, a definição de uma taxa de referência para o cálculo das bonificações nas situações de empréstimos, vem dar um novo ímpeto à atividade construtiva e estimular a aquisição de imobiliário.
fatores determinantes para explicar a ocorrência, a partir de meados da década de 90, de um acentuado aumento da procura de habitação própria (Araújo, 2008).
Perante este cenário económico e financeiro, o sector imobiliário nacional seduzido pela construção nova e pelo desinteresse no mercado de arrendamento, sustenta o crescimento das cidades e dos arredores periurbanos, contribuindo para que haja uma mudança nos padrões de distribuição da população e nos seus modos de vida. Contudo, este processo de transformação urbana, que é rápido, é causador de problemas nos territórios, em primeiro lugar, manifestados pela fraca cobertura de infraestruturas e de oferta urbana (serviços e equipamentos) existentes, e, em segundo, pela confirmação de que o processo de ordenamento e de planeamento urbano ocorrido foi tardio, ou inexistente. Efetivamente, o reconhecimento destas falhas no processo de gestão e de planeamento dos territórios, não permitindo definir os padrões sustentáveis de desenvolvimento necessários para dignificar e qualificar convenientemente a vivência urbana, e para integrar as diferenças sociais e territoriais existentes, tornam inevitável o estabelecimento de «compromissos urbanos» que proporcionem um equilíbrio no acesso a serviços e funções urbanas e fomentem a coesão social e territorial dos espaços urbanos (Ascher, 2012; Seixas, 2013).
Apesar de nos últimos anos terem sido definidas políticas públicas urbanas e implementados programas no território nacional, muitos deles suportados por fundos comunitários, tendo como objetivos centrais promover a valorização do território e o fortalecimento dos sistemas urbanos, de acordo com a Direção Geral do Território (2016), o sucesso desses instrumentos foi muito restritivo e localizado, não tendo abrangido a transversalidade pretendida. Não obstante, a abordagem apresentada na secção seguinte permite uma melhor compreensão sobre as especificidades e o impacto territorial de algumas políticas públicas e programas urbanos, que foram implementados no território nacional, nas últimas décadas. Esta possibilita, também, verificar se houve alteração nas metodologias de atuação, e perceber em que medida (não) foram alcançados os objetivos pretendidos.
I. Políticas Públicas Urbanas
Ao longo das últimas décadas assistiu-se a uma crescente preocupação com as questões relacionadas com a valorização das cidades, de uma forma global, e com a resolução de problemas habitacionais, em particular. Dessas iniciativas públicas, destacam-
se as que induziram por um lado, a promoção habitacional e social e por outro, as que que vêm alterar significativamente o modo de atuação e de intervenção em espaço urbano.
Embora a partir da década de 80 a liberalização da promoção habitacional fosse a política predominante no país, efetivamente, houve por parte das entidades públicas a preocupação em resolver carências habitacionais de cariz prioritário. Em nosso entender existiram apenas algumas iniciativas públicas, pontuais e isoladas, implementadas ao longo das últimas décadas, para tentar resolver situações problemáticas e carências habitacionais, identificadas no território nacional, das quais se destacam: Fundo de Fomento Nacional (1969); Cooperativas de Habitação Económica (1974); Serviço de Apoio Ambulatório (S.A.A.L; finais da década de 70) e Programa Especial de Realojamento (PER, 1993). Particularizando, mais recentemente, atente-se ao PER, para o qual foi concedido apoio financeiro, através de linhas de financiamento bonificado a autarquias, tornando exequível a erradicação de barracas, particularmente em Lisboa e no Porto, proporcionando às respetivas famílias uma habitação com melhores condições de habitabilidade. A acrescer a esta iniciativa, sublinha- se o esforço estatal em resolver as condições de habitabilidade e de integração das áreas clandestinas ou de génese ilegal (AUGI77), sobretudo, localizadas na Área Metropolitana de
Lisboa (AML). Note-se que, apesar de ter sido aprovado em 1995 um regime jurídico mais simplificado para a sua legalização78, ainda persistem atualmente situações por regularizar.
Das iniciativas públicas enquadradas nos Quadros Comunitários de Apoio, elegem-se algumas medidas que refletem uma vontade política em valorizar as cidades nacionais, num quadro de políticas de desenvolvimento regional e local. Embora até meados dos anos noventa estas não incidam particularmente nas áreas urbanas, na realidade são as cidades as principais beneficiadas desses apoios comunitários, contribuindo para o aumento da competitividade e da sustentabilidade da rede urbana portuguesa (Marques da Costa, 1999).
Em primeiro lugar, destaca-se o Programa de Consolidação do Sistema Urbano Nacional e de Apoio à Execução de PDM (PROSIURB)79, em vigor entre 1994 e 1997, o qual
teve a particularidade de introduzir novas conceções teóricas nas políticas públicas urbanas, nomeadamente: i) a necessidade de existir complementaridade entre as cidades e ii) a necessidade de ser considerado no processo de planeamento uma visão estratégica para o
77 AUGI – Áreas Urbanas de Génese Ilegal. 78 Lei n.º 91/95, de 2 de setembro.
79 Os eixos de intervenção deste programa incluem infraestruturas básicas, equipamentos de apoio à atividade
económica, equipamentos de utilização coletiva, reabilitação e renovação urbana e valorização da imagem e do marketing urbano.
território, designada por «planeamento estratégico80”, considerado essencial no processo de
candidatura de qualquer município ao programa.
De acordo com Marques da Costa (1999), uma apreciação das candidaturas apresentadas permite reconhecer que essas não cobriram todos os domínios do programa, evidenciando uma incidência de objetivos programáticos e uma polarização geográfica quanto ao investimento realizado. Nas cidades do litoral, o maior investimento realizado recai em infraestruturas básicas, de forma a colmatar carências ainda existentes. E nas cidades do interior, o principal investimento concretizado enquadra-se nas medidas ligadas à reabilitação urbana e à recuperação do parque habitacional dos centros das cidades.
Apesar da abrangência do PROSIURB não ter surtido os efeitos pretendidos, a obrigatoriedade de elaboração de um Plano Estratégico, revelou ser uma medida importante e positiva, na medida em que possibilitou um conhecimento mais pormenorizado sobre as fragilidades e potencialidades das áreas urbanas, a partir das quais, foi possível, de forma consistente e fundamentada, definir prioridades de investimento, por parte dos órgãos autárquicos. Esta obrigatoriedade viria a ser útil no processo de candidatura a um outro programa, aprovado em 1999 - Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades (POLIS). Programa recentrado na melhoria da qualidade de vida nas cidades, como forma de aumentar a competitividade dos polos urbanos, processo fundamental para a estruturação do sistema urbano nacional. Tal como ocorreu no PROSIURB, o grande investimento realizado no âmbito do POLIS, incide fundamentalmente na requalificação de áreas degradadas e desqualificadas das cidades, ficando também aquém do objetivo essencial que se prendia com o fortalecimento do Sistema Urbano Nacional (Marques da Costa, 1999).
Todavia, a oportunidade de concretização desse objetivo, surge com a Política de Cidades POLIS XXI, em vigor de 2007 a 2013. Esta nova política urbana se por um lado, tem a virtude de beneficiar da experiência acumulada de programas que a antecederam, por outro, adota como referencial para a definição dos critérios de avaliação das candidaturas apresentadas, o modelo territorial consagrado no Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT) em vigor, asseverando deste modo, a concretização dos objetivos pretendidos. Por outro lado, para o sector público local, a existência de Instrumentos
80 De acordo com Araújo (2008), o planeamento estratégico permite identificar uma estratégia clara e consistente
que possibilite dotar uma determinada área, de qualidade de vida e de coesão, social e territorial, de forma a melhorar a sua posição competitiva no sistema urbano da qual faz parte.
de Gestão Territorial (IGT) aprovados, e em vigor, é encarado como um elemento facilitador na preparação de candidaturas na medida em que o diagnóstico e a perceção das principais necessidades de cada território urbano já se encontram identificadas.
Tendo por base a consulta efetuada aos documentos oficiais, elaborados pelo ministério da tutela81, os objetivos desta política urbana centralizam-se em três eixos de
intervenção, expressando uma visão de cidade a diferentes escalas territoriais: i)
Regeneração Urbana – direcionado especificamente para espaços intraurbanos, para os
quais é proposta uma configuração de coerência e de coesão interna, integrando e articulando diferentes componentes desses espaços, das quais se destacam a habitação, a reabilitação, a coesão social, o ambiente e a mobilidade; ii) Competitividade/Diferenciação – destinado a espaços interurbanos, assumindo a importância da cidade enquanto nó de redes de inovação e competitividade e reforçando a sua capacidade competitiva, de afirmação aos níveis nacional e internacional; iii) Integração Regional – intervenção que dá particular enfoque à integração de espaços urbanos e rurais, fomentando relações de cooperação, de complementaridade e de racionalidade quanto à utilização da oferta urbana disponibilizada pelas cidades à região onde estas se inserem.
Relativamente ao financiamento, para além de recorrer ao financiamento nacional (orçamento de estado) e comunitário (programas operacionais), adota novas estratégias suportadas por contratos de parceria entre o sector público e entidades privadas, possibilitando uma diversificação de fontes de financiamento e estimulando uma nova forma de governação, num quadro de convergência de interesses sobre o território entre diferentes atores.
Embora não se conheça nenhum trabalho realizado sobre o impacto desta política urbana no território nacional (monitorização), no entanto, conforme foi possível apurar com alguns intervenientes no processo, é de registar uma forte adesão dos municípios aos eixos relacionados com operações de renovação urbana. De realçar, como aspeto menos positivo, a falta de articulação desta política com a programação económica, com as outras políticas sectoriais, e com as diferentes entidades públicas com competências no território (governança territorial).
81 A Política de Cidades POLIS XXI esteve afeta ao Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do
Desenvolvimento Regional e sob a dependência do Gabinete do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades.
A questão que se prende com a implementação de sistemas de monitorização e de avaliação sistemática, quer em relação a políticas públicas urbanas, quer em relação a instrumentos de ordenamento e de planeamento urbano, reveste-se de particular importância na medida em que permite fundamentar e validar procedimentos de alteração nesses instrumentos, de modo a adequá-los a outras, ou a novas necessidades e desafios. A perceção pública de que os instrumentos territoriais e as políticas públicas devem contemplar indicadores que permitam uma avaliação dos processos urbanos implementados é, indiscutivelmente, cada vez maior. Contudo, em muitas das situações em que a monitorização é efetuada, verifica-se por um lado, que apenas é analisado o grau de concretização do processo, e por outro, constata-se que os indicadores não contemplam variáveis de natureza qualitativa, essenciais para avaliar a perceção do espaço, por parte da população residente. Tais factos impediram em ambas as situações, que o sector público perceba na íntegra se as medidas implementadas alcançaram os objetivos pretendidos.
No âmbito de programas e medidas com impacto urbano, é ainda de destacar a iniciativa comunitária URBAN82, que pretendeu impor a equidade e a coesão social, e fomentar
o desenvolvimento urbano sustentável em áreas deprimidas, física e socialmente. No Quadro III.C.1 é apresentado para cada área geográfica, objeto do programa, o investimento realizado para cada uma das medidas consideradas. Da sua leitura constata-se que o investimento total realizado, entre 1994-1999, foi de 69,3 milhões de euros, dos quais mais de 65% foram aplicados nas áreas urbanas de Lisboa/Casal Ventoso e do Porto/Vale de Campanha. Observa-se ainda, que 18% do total de investimento executado está associado à implementação de medidas de “requalificação urbana e ambiental”, e de “requalificação da função residencial”.
Este programa comunitário teve a particularidade de adotar uma abordagem inovadora e, como tal, replicada em iniciativas públicas posteriores83, na medida em que a
experiência concretizada demonstrou que o estabelecimento de parcerias entre os sectores, público e privado, permitiu viabilizar o investimento financeiro necessário para as operações urbanas pretendidas. Por outro lado, o incentivo ao envolvimento de toda a comunidade local contribuiu para que esta tivesse um papel importante no processo de decisão (governança urbana). Na verdade, o Programa URBAN expõe uma mudança de paradigma quanto à forma, aos recursos e à postura de intervenção, em espaço urbano.
82 URBAN I(1ª fase) -1994-1999; URBAN II (2ª fase) - 2000-2006.
83 A Política de Cidades POLIS XXI baseou-se nesta experiência para a definição de metodologias de atuação
Quadro III.C.1 – URBAN I (1994-1999) – Investimento por Subprogramas e Medidas
Fonte: Direção Geral do Desenvolvimento Regional, Relatório Final 1994-1999, Iniciativa Comunitária URBAN, junho 2002
INVESTIMENTO POR SUBPROGRAMAS E MEDIDAS
euros %
Sub-Programa 1 - Porto/Vale de Campanhã
Medida 1.1 - Dinamização Local 1 757 326 9,0
Medida 1.2 - Valorização das Actividades Económicas Locais 6 627 000 33,8 Medida 1.3 - Criação e Diversificação do Emprego Local 1 462 553 7,5 Medida 1.4 - Dinamização de Equipamentos Polivalentes e de Recorte Inovador 816 629 4,2
Medida 1.5 - Promoção de Equipamentos 3 235 804 16,5
Medida 1.6 - Requalificação Urbana e Ambiental 4 206 681 21,4 Medida 1.7 - Gestão, Estudos Locais, Comunicação e Visibilidade 1 516 838 7,7
Total Sub-Programa 19 623 531 100,0
Sub-Programa 2 - Gondomar/S. Pedro da Cova
Medida 2.1 - Espaço Urbano e Recursos Ambientais Locais 277 481 5,5 Medida 2.2 - Centralidades ao Nível da Freguesia 2 344 112 46,4 Medida 2.3 - Novas Iniciativas Empresariais e Fontes Locais de Rendimento 1 039 579 20,6 Medida 2.4 - Qualidade de Vida e Dinâmica Cultural 850 610 16,8 Medida 2.5 - Educação, Formação e Condições Sociais 257 233 5,1 Medida 2.6 - Coordenação, Assistência Técnica e Acompanhamento 279 923 5,5
Total Sub-Programa 5 048 938 100,0
Sub-Programa 3 - Lisboa /Casal Ventoso
Medida 3.1 - Integração Social e Emprego 2 629 881 10,1 Medida 3.2 - Promoção da Actividade Económica 582 060 2,2 Medida 3.3 - Equipamento Urbano e de Apoio Social 10 846 589 41,7
Medida 3.4 - Infraestruturas Gerais 2 556 497 9,8
Medida 3.5 - Requalificação da Função Residencial 4 700 451 18,1
Medida 3.6 - Ambiente Urbano 1 734 877 6,7
Medida 3.7 - Dinamização Local 828 962 3,2
Medida 3.8 -Gestão, Acompanhamento e Avaliação 2 133 509 8,2
Total Sub-Programa 26 012 826 100,0
Sub-Programa 4 - Amadora-Venda Nova/ Damaia de Baixo
Medida 4.1 - Apoio à Actividade Económica e Emprego 1 953 006 23,4 Medida 4.2 - Desenvolvimento Sócio-Cultural 5 085 292 60,9 Medida 4.3 - Formação Profissional e Emprego 766 627 9,2
Medida 4.4 - Gestão, Informção e Estudo 538 884 6,5
Total Sub-Programa 8 343 809 100,0
Sub-Programa 5 -Oeiras/Outurela/Portela
Medida 5.1 - Apoio à Formação Profissional, Promoção de Emprego e Iniciativas
Empresariais 309 841 5,6
Medida 5.2 - Apoio à Integração Social e Cultural 3 279 167 59,8 Medida 5.3 - Requalificação Urbana e Ambiental 1 350 871 24,6 Medida 5.4 - Assistência Técnica e Apoio à Implementação 545 385 9,9
Total Sub-Programa 5 485 264 100,0
Sub-Programa 6 - Loures/Odivelas
Medida 6.1 - Animação Sócio-Económica 2 729 502 56,9
Medida 6.2 - Requalificação Urbana 1 831 038 38,2
Medida 6.3 - Apoio à Animação Sócio-Econ e Valorização dos Recursos Humanos 159 888 3,3 Medida 6.4 - Assistência Técnica e Apoio à Implementação 78 633 1,6
Total Sub-Programa 4 799 061 100,0 TOTAL INVESTIMENTO
Em síntese, as questões centradas na habitação e na reabilitação do edificado, seja
em áreas centrais, patrimoniais, ou em outras áreas degradadas, assumiram particular relevância no financiamento de candidaturas propostas por municípios e outras entidades, em contexto de políticas e programas ligados ao ordenamento do território e planeamento de áreas urbanas. Nos exemplos apresentados constata-se que a grande ocorrência de candidaturas nesta vertente, reflete a oportunidade em canalizar financiamento comunitário, por parte das entidades públicas, para a resolução de problemas existentes em áreas urbanas degradadas e desqualificadas das cidades. Permitindo também reconhecer a persistência de problemas ligados ao sector habitacional, cuja resolução tem retardado. Todavia, o recurso a fundos estruturais para a resolução destes problemas, se por um lado, desvirtualiza e compromete os objetivos principais dos programas, por outro, protela o desenvolvimento urbano pretendido para o território.
Uma análise critica à incidência geográfica das políticas urbanas implementadas no território nacional, nos últimos anos, permite constatar que essas omitem, ou simplesmente negligenciam os territórios que foram sendo construídos em redor das cidades (áreas periurbanas), situação que tem implícita, por um lado, uma certa negação dessa realidade urbana, e por outro, que contribui para adiar uma discussão técnico–política sobre as estratégias a adotar para esses espaços urbanos, para que deixe de existir uma dualista entre cidade com qualidade - cidade planeada obedecendo a princípios urbanísticos, e cidade sem qualidade, cujo planeamento se vai adaptando às existências, e possa existir uma complementaridade física e funcional entre elas (Domingues, 2006).
De sublinhar que a adoção de novas metodologias de atuação no espaço urbano,