Conselhos populares e conselhos comunitários

Os conselhos podem se efetivar como espaço de participação popular? Essa é a questão que notamos ser condutora do artigo de Ricardo de Azevedo de 1988, intitulado “Os Conselhos Populares e a administração petista – Uma varinha de condão?”. Ao longo do artigo, podemos identificar uma questão do Partido dos Trabalhadores (PT) com relação aos conselhos no período da chamada abertura democrática: se eles poderiam ou não se efetivar

10 _{Para uma discussão sobre o histórico e da atualidade acerca da autonomia e da coordenação financeira e fiscal}

dos entes federados ver ARRETCHE, M. Federalismo e políticas sociais no Brasil: problemas de coordenação e autonomia. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, v. 18, n. 2, Junho 2004.

como espaço para a participação popular. No trecho a seguir, o autor descreve um impasse que existia no partido: participar ou não de conselhos que foram criados por partidos de direita.

No PT, desde 1982 pelo menos, muito se tem falado dos conselhos populares. Todo petista afirma e reafirma que “governaremos com a participação popular, através dos conselhos”. Por trás dessa palavra-chave, verdadeira varinha mágica que parece nos abrir as portas de várias prefeituras, muitas concepções e confusões estão escondidas. Para complicar mais ainda, alguns governos peemedebistas criaram os Conselhos da Mulher, do Negro, do Meio Ambiente e tantos outros. “Destes a gente não participa, porque são atrelados”, diz o senso-comum petista. (AZEVEDO, 1988, p. 1)

O artigo traz alguns casos relativos a conselhos que ocorreram na época. Um deles é o de Fortaleza, em que a gestão petista daquela época se recusou a organizar os conselhos populares. Segundo compreendiam os gestores, os conselhos deveriam surgir da iniciativa do movimento popular, e não da prefeitura, pois isto comprometeria sua independência. Em outro caso, o de Vila Velha, o conselho comunitário foi criado por um projeto de lei de um prefeito do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB). Uma questão que se levantava era se tal conselho deveria ser considerado e, consequentemente, ocupado pelo movimento do PT. Havia um entendimento de que se sua origem era de um partido de direita, isso já pressupunha que a participação estava comprometida. O contrário ocorreu: o PT participou do conselho e, segundo depõe Azevedo, no mesmo artigo, isto contribuiu, inclusive, para a vitória petista na eleição seguinte para a prefeitura.

A partir do artigo, identificamos um debate em torno dos conselhos que os situava entre duas possibilidades: a de se efetivar como espaço de participação e a de estar fadado à função de objeto de manobra da gestão municipal. Notamos também que a forma como o conselho era criado, ou de onde partia a iniciativa – se do movimento popular ou da gestão direitista – era determinante para que parte do PT o avaliasse como espaço cooptado ou, ao contrário, válido para a participação.

Outras experiências de conselhos municipais que se multiplicaram a partir da década de 1980, foram objetivadas de diversas formas, e com diferentes relações entre governo municipal e sociedade civil organizada, se aproximando mais ou menos do temido risco de dirigismo por parte do governo executivo. A título de exemplo deste argumento, apresentamos, a seguir, alguns casos, sem a preocupação de organizá-los geográfica nem cronologicamente.

São Paulo foi palco de diversas experiências. A partir de Gohn (2007), podemos observar que entre 1969 e 1973 a prefeitura cria e dirige conselhos que tinham como função “fiscalizar” as ações do executivo. A origem da direção (por parte da prefeitura), segundo

Gohn, já fadava o conselho à ineficácia enquanto instrumento de participação. A partir de 1973 é que a lógica se altera. Os conselhos passaram a tratar-se de mecanismos ligados diretamente ao gabinete do prefeito ou à coordenação das Administrações Regionais. De 1973 a 1979 – acompanhando a crescente mobilização da sociedade civil em torno de questões sociais e políticas – os conselhos passaram a ser vistos como virtuais instrumentos de mobilização popular.

A nova visão que se formou em torno daqueles espaços levou o executivo municipal a responder como novas estratégias de controle. Em 1979, a prefeitura criou um conselho determinando que tipos de organizações deveriam compô-lo. Essas limitações impostas pelo executivo municipal foram profundamente questionadas por movimentos da sociedade civil. Defendia-se que a composição do conselho deveria ser definida coletivamente e que deveria ser suficientemente flexível para atender às demandas do local. Questionava-se também a ausência de clareza quanto aos objetivos que o conselho deveria atender. Acreditava-se também que um só conselho para toda a cidade de São Paulo seria insuficiente. No final do mesmo ano, uma portaria apresenta maiores esclarecimentos acerca da composição e dos objetivos do conselho (participação na discussão de programas, projetos e do orçamento da cidade). No ano seguinte, foram criados onze conselhos e a prefeitura conduziu a “participação” no orçamento de 1981. Ademais, esses conselhos serviam para apenas ritualizar as demandas sociais11.

A administração que então assumiu o poder no governo do estado (1983-1987) tinha uma nova proposta de relação com os conselhos. A idéia era não interferir no processo de organização dos movimentos, a fim de evitar sua cooptação. Partia-se da perspectiva de que a verdadeira transformação social só poderia partir dos movimentos sociais. Lembrando o caso de Fortaleza, descrito por Azevedo (1988), era como se a essência dos movimentos necessitasse ser protegida contra intervenções. Ou, como descreve Gohn (2007), fazia-se “uma análise ingênua [...] centrando a preocupação dos técnicos, nas suas posturas e nas novas estratégias de trabalho, de forma a não macular a pureza das forças da população” (GOHN, 2007, p. 74).

11 _{Por ritualização de demandas entendemos o processo que instrumentaliza um espaço profícuo ao diálogo. As}

demandas são captadas e submetidas a um processo burocrático capaz de desvinculá-las do seu conteúdo contestatório. Nesse processo há uma relação de sujeição, e, portanto, as alteridades não são reconhecidas. No exemplo dado por Gohn (2007), a intervenção da prefeitura se dava a partir da catalogação de roteiros que foram elaborados e distribuídos a fim de captar reivindicações dos conselhos, ficando também a cargo da prefeitura decidir o que deveria, ou não, ser priorizado. Esse processo realizava um duplo trabalho: primeiro, extraía as demandas do seu contexto, dando aspecto de uma lista de exigências despidas de conteúdo contestatório. Segundo, embora a prefeitura detivesse o poder de decisão, o processo era revestido de uma impressão de que a sociedade estava participando das decisões políticas.

Não obstante, na história recente dos conselhos no Brasil (pós-ditadura militar) há também relatos de experiências que caminhavam no sentido da ampliação da participação, tal como ocorreu no Rio de Janeiro, em Diadema, em Campinas e em São Paulo.

No Rio de Janeiro, o primeiro prefeito eleito após a ditadura militar em 1986, criou os Conselhos Governo-Comunidade. Para cada região administrativa havia um conselho que tinha um papel consultivo no que dizia respeito ao planejamento dos investimentos urbanísticos da cidade. Funcionando como fóruns de negociação, não tiveram continuidade. Seu fim coincidiu com o término da gestão do prefeito (BRAGA, 2004; TEIXEIRA, 1996).

Conselhos mais bem sucedidos foram aqueles ampliados, a partir de 1982, na administração petista de Diadema, como o conselho popular do orçamento, que tinha caráter deliberativo e era constituído por 170 membros, que eram escolhidos através de eleição direta (AZEVEDO, 1988). Os conselhos populares de Campinas e o conselho popular de saúde da zona leste de São Paulo, animados pela cultura de participação do Movimento Eclesial de Base são outras experiências em destaque (GOHN, 2007).

Com a gestão do PT em vários municípios a partir de 1988, outras experiências participativas mediante os conselhos populares foram se concretizando. Na medida em que as experiências se multiplicavam, controvérsias e reflexões sobre o papel dos conselhos se tornavam mais complexas. Essas organizações das décadas anteriores, e as reflexões decorrentes, influenciaram a estruturação de mecanismos de participação que atualmente compõem o sistema das políticas públicas municipais no Brasil. Havia conselhos populosos, com diversos membros, compostos exclusivamente de membros da sociedade civil, o que se aproxima do atual desenho dos Fóruns de Políticas. Havia também os conselhos compostos exclusivamente por membros do poder executivo municipal, ou indicados por ele. Havia ainda os conselhos pequenos, de composição mista, semelhantes aos conselhos gestores atuais. As experiências anteriores demonstraram que era preciso criar formas de estruturar os conselhos de modo a minimizar a possibilidade de monopólio sobre eles por parte das gestões municipais. Por outro lado, era preciso garantir a inserção dos movimentos sociais dos processos de decisão das políticas municipais. Daqui, podemos retornar à pergunta: os conselhos podem se efetivar como espaços de participação?

Se tomarmos novamente a compreensão de Dagnino (2000; 2004), identificaremos um movimento deslizante entre os sentidos de palavras como cidadania e participação. Por um lado, existe um discurso transformador, por uma nova cidadania. Por outro, existe um projeto conservador, para manter a cidadania sob a égide do discurso liberal. Este último identifica o cidadão com as figuras do consumidor e do contribuinte (CHAUÍ,

2006), reduzindo sua importância a esses dois elementos. Sabemos que os espaços participativos, tais como o conselho, se construíram sobre o discurso da participação e da cidadania, e que tomou inclusive, forma de norma, na chamada Constituição Cidadã. Contudo, eis o quadro discursivo sobre o qual se assentam espaços participativos: por um lado, o projeto conservador, por outro, o transformador.

Esses projetos não estão localizados em “lugar” nenhum, não tem “autores” fixos. Já assinalamos que não podemos afirmar que o Estado é conservador e os movimentos sociais são progressistas. A questão que propomos não é se o conselho está a serviço do Estado ou da sociedade civil. Interessa-nos, de fato, deslindar os projetos e discursos inerentes a ele. Ainda que recusemos aquela pergunta que se embasa na divisão entre sociedade civil e Estado, pretendemos retomar, ainda que brevemente, alguns aspectos relacionados a esses conceitos.