O licenciamento ambiental é um dos instrumentos de gestão ambiental mais importante na execução da política nacional de meio ambiente, pois se baseia no princípio da prevenção, tendo como objetivo exercer um controle prévio e acompanhar as atividades humanas capazes de gerar impactos sobre o meio ambiente, buscando-se a concretização do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como preconiza a Constituição Federal.
A Carta Magna trouxe, em seu art. 23, a competência administrativa comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, definindo como uma das matérias de responsabilidade dos três entes federados a proteção ao meio ambiente. Em seu Parágrafo único ficou estabelecido “Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”.
No entanto, com a falta de lei complementar que regulamentasse o dispositivo constitucional, normas infraconstitucionais foram editadas na tentativa de suprir a carência de instrumentos normatizadores da matéria.
Uma das questões que mais causam divergências na doutrina ambiental com relação ao licenciamento é a competência para se definir o órgão licenciador.
Os conflitos existentes na doutrina e jurisprudência se referem, na grande maioria dos casos, às questões de legalidade e constitucionalidade das Resoluções do CONAMA que tratam da matéria, e também aos critérios utilizados na definição do ente competente para o licenciamento. Tais conflitos constantemente implicam na judicialização do procedimento de licenciamento ambiental, tornando-o moroso e dificultando a sua efetividade.
Diversas normas, como a Lei nº 6.938/81 (Política Nacional de Meio Ambiente) e a Resolução CONAMA nº 237/97, tentaram definir as competências para licenciamento ambiental de cada esfera administrativa. No entanto, suas disposições eram, por vezes, contraditórias e não se mostravam suficientes para solucionar as dúvidas. Com isso, a insegurança jurídica nos processos de licenciamento ambiental perdurou por mais de duas décadas.
A tão esperada regulamentação do art. 23 da CF, por meio da Lei Complementar nº 140/11, veio tentar equacionar os conflitos de competência
existentes até então, por meio do estabelecimento das ações de cooperação entres os órgãos federal, estaduais e municipais integrantes do SISNAMA.
A LC nº 140/11 pode ser considerada um grande avanço para a gestão ambiental no país, pois além de ser a norma que a Constituição exige para o regramento da competência administrativa comum entre os entes federados, estabeleceu a atuação supletiva e subsidiária, o licenciamento ambiental em um único nível, definiu e regrou o apoio entre os entes e estabeleceu as competências administrativas de cada um deles, incluindo o licenciamento ambiental. Além disso, a referida lei prima pelo princípio da descentralização administrativa.
No entanto, a LC nº 140/11 não implicará na resolução dos conflitos institucionais existentes, pois permanece a utilização de critérios considerados controversos e de difícil definição concreta, na definição da esfera administrativa competente para o licenciamento ambiental. Ao menos, o estabelecimento de critérios por meio da edição de uma lei complementar pôs fim às discussões quanto à legalidade e constitucionalidade dos dispositivos das Resoluções do CONAMA que tratavam do tema, que ficaram tacitamente revogados, em virtude da hierarquia das leis.
Apesar de não equacionar, em definitivo, os conflitos de competência, a LC nº 140/2011 confere certo nível de segurança jurídica, até então inexistente. Ao estabelecer as hipóteses de atuação dos órgãos ambientais, ela reduz as possibilidades de contestação do licenciamento realizado sob alegação de incompetência do órgão que licenciou, uma vez que a norma está de acordo com a exigência constitucional de edição de uma lei complementar para dispor sobre as regras de cooperação entre a União, os Estados e os Municípios.
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