CONSIDERAÇÕES INICIAIS SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS TRIBUTÁRIAS

No documento VISÕES INTERDISCIPLINARES SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS VOL. 1 (páginas 136-143)

POLÍTICAS PÚBLICAS TRIBUTÁRIAS EM TEMPOS DE PANDEMIA

1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS TRIBUTÁRIAS

O Estado e sua atuação alteraram-se significativamente com o passar dos séculos. Inicialmente, nos Estados absolutistas, sua principal função era a arrecadação de tributos para sua própria manutenção, oferecendo pouco ou nenhum retorno ao povo, com a concentração de poderes sobre o monarca. Os efeitos eram visíveis, numa sociedade de classes estagnadas, em que os mais privilegiados possuíam diversas regalias e os níveis mais baixos acabavam por sustentá-las. Essa conjuntura só veio alterar-se com as grandes revoluções do século XIX, que ansiavam por um Estado não intervencionista. Com importantes ideais de liberdade, igualdade e frater-nidade, o Estado tinha o dever de tutelar direitos hoje entendidos como de primeira geração, pouco intervindo nas relações particulares.

Décadas mais tarde, com a crise de 1929 e as guerras mundiais, a sociedade necessitou de intervenção estatal em diversas áreas, principal-mente saúde, seguridade social e habitação por causa da recessão. Assim, ocorreu uma mudança no papel do Estado, antes de garantidor de liberda-des individuais para prestador de determinados serviços essenciais. Como bem explica Bucci (1997, p. 90):

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O dado novo a caracterizar o Estado social, no qual passam a ter expressão os direitos dos grupos sociais e os direitos econômicos, é a existência de um modo de agir dos governos ordenado sob a forma de políticas públicas, um conceito mais amplo que o de ser-viço público, que abrange também as funções de coordenação e de fiscalização dos agentes públicos e privados.

Atualmente, com o fenômeno da globalização avançando cada vez mais, a complexidade das relações sociais e a crescente facilitação na tro-ca de informações através da internet trouxe a necessidade de os Estados repensarem o direcionamento de suas políticas públicas ante às novas ne-cessidades da população, revendo até mesmo conceitos de soberania. Ba-sicamente, a partir das necessidades sociais é que o Estado deve se moldar com a finalidade precípua de atender ao interesse público, observando o contexto histórico, social e econômico de seu povo. Com isso, poderá atender às demandas sociais e econômicas, mantendo a ordem, a justiça e o bem comum.

É através das políticas públicas que o Estado pode atender às deman-das sociais, cada vez mais abrangentes e mais complexas, mesmo possuin-do recursos limitapossuin-dos para tanto. A concretização de direitos positivapossuin-dos no ordenamento jurídico é possível através da implementação políticas públicas, as quais concretizam-se através de prestação positiva do Estado (BUCCI, 1997, p. 90). A Constituição Federal brasileira de 1988 trouxe diversos direitos e garantias fundamentais a todos no território nacional, sendo que muitos deles são efetivados essencialmente através do aparato estatal, como por exemplo a seguridade social, a saúde, a educação e a segurança pública.

No entanto, quando se fala em política, não existe um conceito único e preciso. O consenso entre diversos estudiosos sobre o assunto reside na distribuição, manutenção e nas relações de poder (DIAS; MATOS, 2015, p. 3). A política é diretamente ligada ao Estado, na medida em que esse pertence àquela, detendo para si os clássicos poderes de administrar, legis-lar e julgar, em função do contrato social. Mesmo assim, a política é extre-mamente ampla e abrange diversos outros significados, estando presente em praticamente todas as áreas da vida humana. Apesar dos conceitos de política e políticas públicas não serem sinônimos, estão intimamente

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dos, visto que o desenvolvimento ou não de determinada política pública é questão política e de governo. Menezes expõe bem a questão:

Em estados democráticos, trata-se do programa pelo qual o gover-no mobiliza recursos para fornecer bens da vida reputados úteis ou necessários pela sociedade, que o constituiu por meio de mandatos eletivos. Em alguns casos, o fornecimento desses bens configura obrigação constitucional do estado, em outros consiste em opção política democraticamente eleita. (MENEZES, 2017, p. 116).

As políticas públicas são basicamente soluções específicas para pro-blemas de ordem pública, que podem ser realizadas ou não pelo governo, causando efeitos no sistema político e social (DIAS; MATOS, 2015). Elas são um meio para a concretização dos direitos positivados no ordenamen-to jurídico, portanordenamen-to podem ser executadas de diversas formas pelo Esta-do, normalmente de acordo com as propostas do governo em exercício e as necessidades atuais da sociedade. Em razão disso, são complexas tan-to de serem criadas quantan-to executadas, pois devem observar a realidade fática do local que serão implementadas, em conjunto com a disposição de recursos do Estado, qual ente ou pessoa jurídica ficará encarregado de prestá-la, quais suas previsões de retorno, os indivíduos ou grupos a serem atendidos, dentre diversos outros fatores.

Implementada a política pública, é essencial que surta efeitos positivos e alcance os objetivos propostos. Para isso, Dias e Matos (2015, p. 16), elencam aspectos-chave que afetam a qualidade das políticas públicas e consequentemente seu sucesso. Dentre eles, destaca-se a estabilidade das políticas públicas, que deve permanecer mesmo com mudanças políticas, principalmente quando estão dando bons resultados. Suas alterações de-vem ser realizadas nos casos de mudanças econômicas e sociais, ou em função do insucesso da política pública anterior. Este aspecto está direta-mente ligado à sua adaptabilidade diante de situações adversas que podem afetar sua execução e sua efetividade. Destaca-se, ainda, a coerência na implementação das políticas públicas entre os entes que as oferecem, a fim de que não haja fragmentação.

Existem diversos tipos de políticas públicas passíveis de serem desen-volvidas pelo governo de determinado país ou localidade. São elas,

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do Dias e Matos (2015, p. 17): política social, englobando necessidades sociais básicas como saúde e educação; política administrativa, relaciona-da à democracia; política setorial, direcionarelaciona-da a determinado segmento, como meio ambiente; e por fim a política macroeconômica, que engloba as políticas públicas tributárias, além da monetária, cambial e industrial.

A tributação já foi instrumento exclusivo de obtenção de receita do Estado, para a manutenção de suas atividades e de seu patrimônio. Acon-tece que, com o desenvolvimento econômico e social e a crescente com-plexidade nas relações sociais, trabalhistas e comerciais internas e exter-nas, além de interesses políticos, a tributação ganhou um viés extrafiscal.

Antes de entender a extrafiscalidade, interessante conceituar a fiscalidade, assim conceituada por Paulo Barros de Carvalho (2019, p. 300), “fala-se em fiscalidade sempre que organização jurídica do tributo denuncie que os objetivos que presidiram sua instituição, ou que governam certos as-pectos da sua estrutura, estejam voltados ao fim exclusivo de abastecer os cofres públicos”, isto é, o tributo cumpre apenas com sua função primor-dial de arrecadação. Nesse viés, não se encontra diretamente relacionado a questões políticas, sociais e econômicas – portanto não são instrumento de intervenção direta nesses aspectos.

Porém, a extrafiscalidade, definida por Carvalho como uma “forma de manejar elementos jurídicos usados na configuração dos tributos, per-seguindo objetivos alheios aos meramente arrecadatórios” (2019, p. 300), é um importante instrumento jurídico e finalístico à disposição do Estado para incentivar e privilegiar determinadas situações fáticas ou desestimu-lá-las. No geral, os tributos não são puramente fiscais ou extrafiscais, mas possuem características de ambos, mas sempre com respeito aos princípios constitucionais e ao instrumento jurídico adequado. Sendo assim, apesar dos tributos poderem ser um meio para o Estado buscar amenizar ou al-terar determinada situação, está submetido a limitações, que possuem a função de manter a segurança jurídica e evitar abusos ao poder de tributar.

Importante ressaltar sobre o tema que a competência tributária é indelegável e permanece com os entes políticos, independentemente de sujeito ativo diverso no exercício da arrecadação (CARVALHO, 2020, p. 228). Assim, o caráter extrafiscal e sua finalidade só pode ser criado, modificado e exigido através de lei, dentro da competência tributária da-quele ente. Diante disso, se faz mister a realização de planejamento e de

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harmonia entre os entes da federação, em especial quando em tempos de crise, para que busquem uma finalidade comum.

A carga tributária é fator extremamente relevante a ser considerado pelos contribuintes em suas atividades, principalmente por empresas. Por esse motivo, o Estado pode intervir de maneira significativa nos mais di-versos setores através da tributação, estimulando e desestimulando ativi-dades. O Estado pode ainda tributar de forma diferente contribuintes que estejam em situações econômicas diferentes, a fim de onerar menos ou desonerar aqueles que têm menor capacidade contributiva. Trata-se de técnica de tributação da progressividade, que pode ser utilizada para auxi-liar a eficiência e a equidade da arrecadação.

Segundo Paulsen (2020, p. 220) “a progressividade é uma técnica através da qual se dimensiona o montante devido de um tributo mediante a aplicação de uma escala de alíquotas a outra escala correlata, fundada normalmente na maior ou menor revelação de capacidade contributiva”.

Diversos impostos possuem alíquota progressiva com finalidade extrafis-cal, como o imposto de renda (IR), imposto territorial rural (ITR) e o imposto sobre transmissão causa mortis e doações (ITCMD), que buscam onerar de acordo com a riqueza do contribuinte ou a produtividade da terra.

Outra técnica tributária interessante à extrafiscalidade é a da seleti-vidade, que se refere à natureza ou a finalidade dos bens, produtos ou mercadorias, implicando “múltiplos tratamentos tributários, adequados a cada objeto” (PAULSEN, 2020, p. 224). A Constituição determinou a seletividade do imposto sobre bens e serviços (IPI) e do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interes-tadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), ambos regidos pelo critério da essencialidade. Esse critério tem função também extrafiscal, na medida em que a alíquota diminui de acordo com a essencialidade do produto ou serviço.

Essas técnicas presentes no ordenamento jurídico brasileiro têm maior relevância extrafiscal, visto que dão margem de discricionaridade ao legislador para que determine as alíquotas dos tributos mencionados baseados em critério diverso do estritamente arrecadatório. A observância dessas peculiaridades e técnicas de tributação fazem toda a diferença para a promoção da igualdade social por meio do Estado.

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Os tributos podem ser considerados um “instrumento da socie-dade para a viabilização de políticas públicas” (PAULSEN, 2020, p.

139). Para isso, devem estar em harmonia com o ordenamento econô-mico e financeiro, as metas do plano plurianual do ente, e observando a realidade fática principalmente social que se encontra. São respostas contingentes à determinada situação, região ou país, portanto são pe-culiares ao caso concreto.

No que tange especificamente às políticas públicas tributárias, elas são implementadas através dos chamados incentivos fiscais. São efetivadas principalmente através de isenção fiscal ou anistia, que são causas de ex-clusão do crédito tributário, podendo ser concedidas pelo Estado a fim de estimular ou auxiliar determinada situação.

A exclusão do crédito tributário, tanto por meio de isenção quanto por meio de anistia necessita de lei específica para ser concedida e não dispensa o cumprimento de obrigações acessórias. Ambas pressupõem o prévio surgimento da obrigação respectiva e dispensam o contribuinte de apurar e cumprir a obrigação tributária principal (PAULSEN, 2020, p. 423).

Portanto, segundo Carvalho, a norma que concede a exclusão do cré-dito tributário vai de encontro à regra-matriz de incidência tributária, visto que possui “caráter supressor da área de abrangência de qualquer dos critérios da hipótese ou da consequência da regra-matriz” (2019, p. 582).

Sendo assim, a lei específica que concede isenção ou anistia tributárias suprime um ou mais critérios da norma que estabelece o cumprimento da obrigação principal de determinado tributo. Esse critério pode ser an-tecedente ou consequente, e ainda parcial ou total. Por exemplo, no caso do Imposto de Renda, determinados proventos são isentos do tributo, enquanto o restante tem seu crédito constituído normalmente. Já aqueles que possuem renda inferior a R$ 28.559,70 anual, são isentos do mesmo imposto, isto é, são dispensados de sua apuração e não há constituição do crédito tributário.

Especificamente acerca da isenção, é concedida pelo ente com com-petência tributária sobre a instituição do tributo por meio de lei que es-pecifica as condições e os requisitos exigidos para a sua concessão e o pra-zo de sua duração, caso se aplique (cf. art. 176, CTN). Sendo assim, a ocorrência do fato gerador e o nascimento da obrigação tributária existe,

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entretanto, o legislador edita norma anterior que dispensa a apuração e seu cumprimento pelo sujeito passivo. A isenção simples pode ser revogada a qualquer tempo, desde que respeitando aos princípios da anterioridade de exercício e anterioridade nonagesimal, conforme entendimento jurispru-dencial (STF, RE 564.225). Já a isenção temporária ou onerosa, de acordo com a Súmula 544 do STF, não pode ser livremente suprimida, pois gera direito adquirido àqueles que cumpriram com as condições para desfrute do benefício.

Esse tipo de renúncia de receita tem caráter majoritariamente extra-fiscal, visto que o Estado pode escolher concedê-la ou não em função de uma situação fática, econômica ou social que acomete alguns ou todos os contribuintes. Paulo Barros de Carvalho destaca sua importância extrafis-cal e explica:

Dosando equilibradamente a carga tributária, a autoridade legisla-tiva enfrenta as situações mais agudas, em que vicissitudes da natu-reza ou problemas econômicos e sociais fizeram quase desaparecer a capacidade contributiva de certo segmento geográfico ou social.

A par disso, fomenta as grandes iniciativas de interesse público e incrementa a produção, o comércio e o consumo, manejando de modo adequado o recurso jurídico das isenções. (CARVALHO, 2019, p. 588).

Como bem observado por Carvalho, em determinados momentos de crise, a capacidade contributiva do sujeito passivo diminui drasticamente ou se esgota, fazendo com que o adimplemento das obrigações tributárias se torne inexequível. Nesse caso, a concessão de isenções pelo legislador pode ser uma alternativa para dar um fôlego ao contribuinte e estimulá-lo a manter seu negócio funcionando, por exemplo.

No que concerne à anistia, também só pode ser concedida por meio de lei específica, porém possui a finalidade de excluir o crédito tributário decorrente de infrações tributárias, com exceção de crimes e infrações praticadas com dolo, fraude ou simulação (art. 180 CTN). Pode ou não excluir o tributo junto com a infração, a depender do que foi estabelecido pelo legislador – que pode, inclusive, estabelecer condições para a conces-são da anistia, como o pagamento do tributo por exemplo.

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A anistia pode ser um instrumento importante ao longo de um perío-do de crise, em que os contribuintes, por razões financeiras e econômicas, não têm conseguido adimplir com as obrigações tributárias principais.

Consequentemente, dada essa condição, acabam por cometer infrações tributárias, como a mora ou o não pagamento do tributo. Assim, conce-dida a anistia, o contribuinte pode adimplir outras obrigações, inclusive outros tributos, ao invés de acumular multas, juros etc.

Evidente que ambas as causas de exclusão do crédito tributário devem ser utilizadas com cautela pelo legislador, visto que sua concessão implica renúncia de receita pelo Estado (PAULSEN, 2020, p. 425). A falta de pla-nejamento e análise da conjuntura econômica, financeira e social ou mes-mo a concessão desses benefícios de maneira desenfreada comes-mo medida estritamente política pode causar grave prejuízo à arrecadação. Importante consequência disso é o comprometimento do desenvolvimento de outras políticas públicas pelo Estado, em função do desfalque em suas receitas.

Em razão de suas peculiaridades e abrangência, as políticas públicas tributárias são um importante meio que o Estado pode se utilizar para promover a justiça social tributária, prevista na Constituição Federal atra-vés dos princípios da igualdade (art. 5º, caput e art. 150, II), da capacidade contributiva (art.145, § 1º) e da vedação ao confisco (art. 150, IV). Com essa proteção constitucional específica, o contribuinte tem, além dos be-nefícios de políticas tributárias, garantias que evitam abusos por parte do poder público, em especial quando em tempos de crise.

No entanto, as políticas públicas tributárias são criticadas por econo-mistas, contabilistas e políticos devido a alguns resultados negativos em sua implementação em determinados casos. No próximo tópico, serão apresentadas as principais críticas e seu contexto, demonstrando que, no contexto de pandemia e crise econômica vivida atualmente, em especial no Brasil, as políticas tributárias podem sim ser um auxílio ao retorno do crescimento econômico.

2. POLÍTICAS TRIBUTÁRIAS: SUA IMPLEMENTAÇÃO NO

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