CONSTITUIÇÃO DE 1967 E EMENDA CONSTITUCIONAL N 1/69

O Golpe Militar de 1964 interrompeu a democracia, e comprometeu o Estado federal, com enorme prejuízo para a autonomia dos Estados Federados. No período da ditadura militar, o federalismo voltou a ser apenas nominal, tal como se apresentava na ditadura do Estado Novo.

A partir do Golpe, a Constituição de 1946 começou a sofrer significativas alterações pelos autoritários atos institucionais editados sob o fundamento do exercício do poder constituinte revolucionário. Até que, em 24 de janeiro de 1967, a Constituição foi substituída. No entanto, a própria Constituição de 1967 permaneceu sujeita às alterações e restrições provenientes dos atos institucionais, e, também, logo, foi drasticamente alterada pela Emenda Constitucional n. 1, de 1969.

A regra para alteração territorial nos Estados Federados, porém, quase que não se alterou com a Emenda Constitucional n. 1. de 1969. O artigo 3º da Constituição de

1967, com a Emenda Constitucional n. 1 de 1969406, teve suprimida a expressão qualificativo “novos”, e a respectiva redação assim se expressava:

Art 3º - A criação de (novos) Estados e Territórios dependerá de lei complementar.

Nota-se, portanto, que o constituinte de 1967 desconstitucionalizou a matéria, delegando à lei complementar sua disciplina. Assim, a competência para alteração do território dos Estados, que antes era constitucionalmente conferida a eles próprios, passou para as mãos do legislador federal decidir, sem que houvesse a necessidade de participação dos Estados – nem de suas Assembléias e tampouco de seu povo –, o que, já de plano, demonstra o grave prejuízo de autonomia que os Estados Federados sofreram neste período. Neste sentido, Raul Machado Horta ensinou:

“A desconstitucionalização converteu o Congresso Nacional, através da lei complementar, na via ordinária, em juiz derradeiro e único sobre alterações territoriais dos Estados. As Assembléias Legislativas perderam sua participação em matéria do direto interesse de cada uma delas. Suprimiu-se o plebiscito das populações interessadas e ato legislativo do Congresso Nacional, reduziu-se ao comando centralizador da União, que impregnou a Constituição Federal de 1967 e nela inoculou elementos antifederativos”.

Como a Constituição não tratou detalhadamente do assunto, deixando para lei complementar discipliná-lo, de cara, surgiram algumas dúvidas.

O primeiro questionamento surgiu com relação ao termo “criação” que a Constituição de 1967 utilizara. Ao contrário das quatro Constituições anteriores, que traziam expressamente as modalidades de alteração do território dos Estados Federados – em todas elas: incorporação, subdivisão e desmembramento para formar novos Estados ou anexar a Estados existentes –, a Constituição de 1967 tão somente menciona a criação de Estados e Territórios. O texto teria excluído possíveis alterações que não ocasionassem criação de novo Estado, como é o caso do desmembramento para anexar a outro Estado existente407. Todavia, como ponderou Manoel Gonçalves Ferreira Filho, comentando da Carta de 1967 após a

406 _{O artigo 3º da Emenda Constitucional n. 1, de 17 de outubro de 1969, tinha a seguinte redação:} Art. 3º A criação de Estados e Territórios dependerá de lei complementar.

407 _{FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição brasileira: Emenda Constitucional n.º}

Emenda Constitucional n. 1 de 1969, “não parece absurdo, porém, que, analogicamente, se

aplique ao desmembramento a regra prevista para a criação”408.

A segunda questão recairia sobre a função da lei complementar. Surgiram dois posicionamentos distintos: o primeiro entendia que a lei complementar seria o instrumento para a criação de novos Estados e Territórios federais409, enquanto que o segundo entendia caber à lei complementar disciplinar o assunto, incumbindo ao legislador federal escolher a forma de criação de novos Estados ou Territórios, podendo escolher a lei complementar como instrumento ou qualquer outra forma que lhe parecesse adequada, inclusive a forma de criação de novos Estados e Territórios que vigorou nas Constituições passadas, que fortaleceria os princípios do federalismo410. Manoel Gonçalves Ferreira Filho expõe estes dois entendimentos e opta pelo segundo, por considerá-lo menos prejudicial aos princípios federativos universais, alegando também que a própria Constituição corroborava essa tese ao definir no artigo 44, V (da Constituição reformada pela Emenda Constitucional nº. 1 de 1969), que ao Congresso Nacional caberia tão somente aprovar a incorporação ou desmembramento de áreas de Estado ou de Territórios411.

A última dúvida dizia respeito à possibilidade de extinção de Estados Federados. Pontes de Miranda entendia que o artigo 3º da Constituição de 1967 não permitia a extinção de Estados, pois o poder ali conferido era o de criar e não de extinguir412. Em sentido contrário, opinava Manoel Gonçalves Ferreira Filho, para quem o termo criação utilizado pelo artigo 3º não deveria ser interpretado literalmente. Assim, nada impedia que a criação de Estado ou Território se fizesse de modo a implicar na extinção de Estado existente413.

408 _{Idem, p. 53.}

409 _{Pontes de Miranda sustentava este entendimento, comentando a Constituição de 1967 antes da edição da Lei} Complementar nº. 20 de 1974, que regulamentou o assunto e encerrou tal divergência, da seguinte forma: “Deu-

se ao Congresso Nacional poder de criar novas entidades intra-estatais (Estados-membros, Territórios), desde que o faça por lei complementar da Constituição” (Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda n. 1, de

1969 (tomo I. Arts. 1º ao 7º), ob. cit., p. 517).

410 _{Esta posição era defendia por Célio Borja, que interpretava que o art. 3º da Constituição de 1967 “concede ao}

Congresso Nacional, por via da lei complementar, a faculdade de disciplinar a admissão de novos Estados e a criação de novos territórios” (Célio Borja. A Federação na Constituição do Brasil; em Estudos sobre a

Constituição de 1967; citado por Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Comentários à Constituição, ob. cit., p. 54). No mesmo sentido, também sustentava Geraldo Ataliba (Lei complementar na Constituição. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1971, pp. 61 a 63).

411 _{FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição brasileira: Emenda Constitucional n.º}

1, ob. cit., pp. 53 a 55.

412 _{MIRANDA, Pontes de. Ob. cit., p. 517.}

413 _{FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição brasileira: Emenda Constitucional n.º}

A Lei Complementar nº. 20, de 1º de julho de 1974, disciplinou sobre a criação de Estados e Territórios, encerrando, pelo menos do ponto de vista legal, as três dúvidas acima expostas.

Assim, a Lei Complementar nº. 20/74 trouxe as modalidades de criação de novos Estados e Territórios Federais. O artigo 2º414 da LC nº. 20/74 dispôs que novos Estados poderiam ser criados pelo: i) desmembramento da área de um ou mais Estados, ii) pela fusão de dois ou mais Estados e iii) mediante elevação de território à condição de Estado. Já, as modalidades de criação de Territórios foram tratadas pelo artigo 6º415_{, que permitia que novos} Territórios fossem criados pelo desmembramento de parte de Estado existente ou parte de outro Território Federal.

Portanto, a Lei não tratou da possibilidade de alteração territorial sem que houvesse criação de novos Estados ou Territórios, na medida em que não é referida a modalidade desmembramento para anexação a outro Estado ou Território já existente. A possibilidade de extinção de Estado existente, porém, foi admitida pela Lei Complementar, pois a Lei cuidou da modalidade fusão de dois ou mais Estados, o que necessariamente ocasiona a extinção de Estados.

Quanto ao papel da Lei Complementar, a própria edição de uma lei complementar disciplinando a criação de Estados ou Territórios poderia indicar que o Constituinte de 1967 ao redigir que “a criação de Estados e Territórios dependerá de lei

complementar” quis dizer que caberia à lei complementar apenas regulamentar a matéria, e não necessariamente ser o instrumento de criação de Estados e Territórios. No entanto, o artigo 1º416 da Lei Complementar nº. 20, de 1967, deixa claro que a lei complementar seria também o instrumento para a criação de novos Estados e Territórios.

414 _{Art. 2º - Os Estados poderão ser criados:}

I - pelo desmembramento de parte da área de um ou mais Estados; II - pela fusão de dois ou mais Estados;

III - mediante elevação de Território à condição de Estado. 415 _{Art. 6º - Poderão ser criados Territórios Federais:}

I - pelo desmembramento de parte de Estado já existente, no interesse da segurança nacional, ou quando a União haja de nela executar plano de desenvolvimento econômico ou social, com recursos superiores, pelo menos, a um terço do orçamento de capital do Estado atingido pela medida;

II - pelo desmembramento de outro Território Federal.

Desta forma, a alteração do território dos Estados Federados passou a ser matéria de competência exclusiva da União, sendo os próprios Estados Federados excluídos inclusive da sua discussão, uma vez que nem a Constituição, nem tampouco a Lei Complementar nº. 20 de 1974 incluíram como requisitos necessários para a alteração territorial as consultas à Assembléia Legislativa estadual e ao povo do Estado por plebiscito. Assim, como bem comentou Manoel Gonçalves Ferreira Filho, “no federalismo atualmente (na vigência da Carta de 1967) implantado que, por essa razão, parece desnaturado, o

Congresso Nacional pode resolver sobre a existência do Estado federado, à revelia deste”417.

A Constituição de 1967 e a Emenda Constitucional nº. 1 de 1969 não trataram de previsões específicas para a criação de novos Estados, como fizeram as Constituições de 1891, 1934 e 1946. Logo, novos Estados só poderiam ser criados na forma do artigo 3º, ou seja, por lei complementar.

Este período da história constitucional do Brasil, pelo menos do ponto de vista da integridade territorial dos Estados, foi a fase de maior comprometimento à autonomia dos Estados Federados, sendo eles totalmente vulneráveis à atuação do poder central, pois, eles podiam inclusive desaparecer ou ficar desconfigurados, como bem entendesse a União. A regra, já criticada aqui, que vigorou na Constituição de 1937, permitindo a criação de Territórios federais pela União por desmembramento de parte de Estado Federado, que prejudicava a autonomia dos Estados quanto ao seu território, não só voltou a existir – uma vez que o artigo 6º, I, da Lei Complementar nº. 20, de 1974, retomava esta prerrogativa – como a própria a criação de novos Estados no território de Estados existente pela vontade exclusiva da União, passou a ser possível. O caráter centralizador de tais regras chega a se assemelhar até ao vigente no período imperial antes da adoção do federalismo, quando o território das províncias poderia ser alterado como pedisse o bem do Estado, sem qualquer participação delas neste processo.

Antes, a criação de novos Estados dependia da aprovação da Assembléia Legislativa estadual, do povo do Estado e do Congresso Nacional. Com a Constituição de 1967 e a Lei Complementar º. 20/74, as únicas aprovações necessárias passaram a ser a do Congresso Nacional, que deveria obter o quorum de maioria absoluta dos votos dos membros

417 _{FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves.Comentários à Constituição brasileira: Emenda Constitucional n.º 1,}

das duas Casas exigido para a aprovação de lei complementar, e do Presidente da República, a quem compete sancionar ou vetar o projeto de lei complementar.

A regra mais flexível de criação de novos Estados contribuiu para que, nesse período, maior número de alterações territoriais ocorresse. Assim, em tal período três novos Estados foram criados: o Estado do Rio de Janeiro, o Estado do Mato Grosso do Sul e o Estado de Rondônia.

A própria Lei Complementar nº. 20 de 1974, que disciplinou a criação de Estados e Territórios, criou também o Estado do Rio de Janeiro pela fusão dos Estados da Guanabara e o Estado do Rio de Janeiro, escolhendo a Cidade do Rio de Janeiro como a capital do Estado. Com isso, o Estado do Rio de Janeiro voltou a ter a mesma dimensão territorial que tivera a Província do Rio de Janeiro no início do Império, antes do desmembramento do Município do Rio de Janeiro para a criação do Município Neutro, ocorrida com o Ato Adicional de 12 de agosto de 1834 (Lei nº. 16).

Já a Lei Complementar nº. 31, de 11 de outubro de 1977, criou o Estado do Mato Grosso do Sul, pelo desmembramento de área pertencente ao Estado de Mato Grosso, e escolheu a Cidade de Campo Grande como a capital do novo Estado. E, por fim, a Lei Complementar nº. 41, de 22 de dezembro de 1981, criou o Estado de Rondônia pela elevação do Território Federal de Rondônia à condição de Estado, escolhendo a Cidade de Porto Velho como sua capital.

6. A REGRA PARA ALTERAÇÃO DO TERRITÓRIO DOS ESTADOS FEDERADOS NA CONSTITUIÇÃO DE 1988

6.1 A REGRA PARA ALTERAÇÃO DO TERRITÓRIO DOS ESTADOS NA