• Nenhum resultado encontrado

2.1 Aspectos conceituais e legais dos controles internos

2.1.3 O controle interno na legislação pátria

O controle interno na Administração Pública brasileira teve como marco inicial a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público, em 1936, com foco na

racionalização dos processos mediante simplificações, revisões de estruturas organizacionais e aplicações de métodos na definição de procedimentos.

Posteriormente, em 1964, a Lei Federal nº 4.320, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, traçou o fundamento do controle interno para a Administração Pública a qual, através do seu artigo 76, definiu que o Poder Executivo exerceria três tipos de controle da execução orçamentária — 1) legalidade dos atos que resultem arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; 2) a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; 3) o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. Este compêndio normativo legal mostrou-se inovador ao consagrar os princípios do planejamento, do orçamento e do controle. Instituiu, ainda, como objetivo das novas técnicas orçamentárias, a eficácia dos gastos públicos.

Três anos seguintes, em 1967, surge o Decreto-Lei nº 200/67, que dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelecendo diretrizes para a Reforma Administrativa, e define que as atividades da Administração Pública obedeceriam aos princípios fundamentais do planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle, em seu art. 6º. Já o controle seria exercido em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo o controle pela chefia competente, pelos órgãos próprios de cada sistema e pelos órgãos do sistema de contabilidade e auditoria (art. 13).

Como preceito constitucional, o controle interno aparece pela primeira vez na Constituição Federal de 1967:

Art. 71 - A fiscalização financeira e orçamentária da União será exercida pelo Congresso Nacional através de controle externo, e dos sistemas de controle interno do Poder Executivo, instituídos por lei (BRASIL, 1988).

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu com propriedade o cenário do controle interno ao mesmo tempo que determinou os princípios básicos da Administração Pública, já aventados:

Art. 70 - A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,

quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Art. 74 Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. § 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária (BRASIL, 1988).

Assim, demonstramos na figura 5 o espectro do sistema de controle interno segundo nossa Carta Maior em voga:

Figura 5: O controle na Administração Pública segundo a CF/88

Fonte: Controle interno na administração pública: o controle interno na administração pública como um instrumento de accountability (LIMA, 2012).

Neste cenário, a UFJF, por compor a Administração Indireta do Poder Executivo Federal, recebe a fiscalização e o monitoramento da Controladoria-Geral da União (CGU), que é o órgão de controle interno dessa esfera de poder. Cabe esclarecer que a CGU, não obstante realizar o exame da eficácia dos controles internos da UFJF, propondo recomendações necessárias ao implemento de

ferramentas eficazes de controle, não retira a qualidade e a obrigação da própria instituição em desenvolver e realizar suas metodologias de atividades de controle as quais são acompanhadas, em suas capacidades operativas, pela Auditoria Interna da UFJF.

Entretanto, a UFJF não possui uma Controladoria ou Unidade de Controle Central para que possa organizar, implementar e garantir a consecução das atividades de controle em toda a estrutura organizacional da Entidade. Considerando os controles internos do Poder Executivo Federal, é importante traçarmos o cenário onde as atividades de controle se organizam, demonstrando a imbricada relação entre controle interno e Auditoria Interna.

A estrutura atual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal é estabelecida pelo Decreto Federal nº 3.591/00 (BRASIL, 2000) e pela Lei Federal nº 10.180/01 (BRASIL, 2001), que organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, definindo como órgão central a Secretaria Federal de Controle, que atua por meio de suas unidades regionais.

Figura 6: Organização e estrutura do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal

Fonte: Oficina nº 91 – Auditorias Internas – Escola de Administração Fazendária, XII Semana de Administração Orçamentária, Financeira e de Contratações Públicas (ESAF, 2015).

Na figura acima temos: CISET – Secretaria de Controle Interno Setorial; CCCI – Comissão de Coordenação de Controle Interno; MRE – Ministério das Relações Exteriores.

A Lei Complementar Federal nº 101/00, conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), reiterou a importância do Sistema de Controle Interno e acrescentou novas atribuições e ferramentas de controle administrativo. Esta lei estabeleceu mecanismos de controle governamental para preservar as organizações da ocorrência de ilegalidades, erros, desvios ou fraudes, zelando no cumprimento das metas fixadas e identificando possíveis ajustes, ou instituindo novos procedimentos para atender às necessidades gerenciais.

As atividades de auditoria permeiam o contexto dos controles internos através da Instrução Normativa (IN) nº 1/2001 da Secretaria Federal de Controle (SFC) a qual determina a realização dos seguintes procedimentos: avaliação da gestão e acompanhamento da execução contábil, operacional e especial.

Os trabalhos da Auditoria Interna da UFJF são executados de forma direta pelos servidores em exercício, e de forma indireta, quando realizados com a participação de servidores que desempenham atividades de auditoria em outros órgãos e instituições da Administração Pública Federal.

O estabelecimento, o funcionamento e a manutenção dos controles internos são de competência e responsabilidade do gestor. Ao órgão central do sistema, como já mencionado, cabe avaliar, diagnosticar, propor melhorias e orientar os responsáveis pelos controles de cada órgão.

Suscitamos novamente a IN nº 1/2001 da SFC para traçarmos o campo de atuação dos responsáveis pelo sistema de controle interno do Poder Executivo Federal e a relação entre a CGU, a Auditoria Interna da UFJF e os controles internos Institucionais:

Seção VIII – Normas relativas aos controles internos administrativos

1. Um dos objetivos fundamentais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal é a avaliação dos controles internos administrativos das unidades ou entidades sob exame. Somente com o conhecimento da estruturação, rotinas e funcionamento desses controles, podem os Órgãos/Unidades de Controle Interno do Poder Executivo Federal avaliar, com a devida segurança, a gestão examinada.

2. Controle interno administrativo é o conjunto de atividades, planos, rotinas, métodos e procedimentos interligados, estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos das unidades e entidades da administração

pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público (SFC, 2001).

Com isso, depreende-se a importância da auditoria Interna da UFJF em atuar de forma integrada com o órgão de controle interno do Poder Executivo Federal, CGU, para que ocorra a melhor valência e efetividade das atividades de controle. Nosso trabalho como auditor da instituição revela eficiente sintonia entre os monitoramentos sobre os controles internos da UFJF, entre CGU e Auditoria Interna. O resultado é a semelhança das constatações e recomendações diante dos controles internos institucionais os quais, sob o ponto e vista das duas instâncias de controle, necessitam de implementos e revisões periódicas para que se traduzam em eficiência na gestão e eficácia nos procedimentos de controle.

Em função das peculiaridades das atividades precípuas da UFJF — ensino, pesquisa e extensão —, não é dada a devida relevância aos controles, isto é, o administrador público, contrariando uma das principais funções da ciência da administração, não executa o controle adequado.

O sucesso na implantação de planos que tendem a modificar rotinas e comportamentos depende, inquestionavelmente, da forma como são conduzidos. Não se pode negligenciar o fato de que são pessoas que agirão na execução dos controles e que o serviço público tem certas peculiaridades não encontradas na iniciativa privada. Naturalmente, ninguém aprecia ser controlado, mas, na seara do ensino público superior, há especial dificuldade.

A seguir, elencamos algumas características da gestão da UFJF, demonstradas na subseção 1.4.1 – Achados de auditoria, quando, por intermédio de nossa equipe de auditoria interna, auditamos a qualidade da gestão nas áreas de licitações, contratos e compras; sustentabilidade ambiental; transportes; e convênios, acordos e instrumentos congêneres de repasse financeiro:

• dificuldade para medir resultados, pela falta de parâmetros externos;

• não há risco de descontinuidade, porque a instituição não está sujeita a falências;

• relativa estabilidade funcional dos agentes, que só perdem o emprego em situações especialíssimas;

• grande rotatividade das funções da alta administração (agentes políticos) devido à vinculação político-partidária;

• ausência de uma política de padronização e valorização de ferramentas informatizadas de controle;

• a percepção errônea do gestor de que não há risco financeiro ou patrimonial para os administradores, porque o investimento vem da sociedade.

Essas ocorrências tendem a dificultar a implantação de dispositivos de controles e de mudanças comportamentais. Citamos, outrossim, a perspectiva psicossocial do controle, sobre a qual Gomes (1999) relaciona as seguintes observações:

1) os sistemas de controle influem e sofrem influência das pessoas, de forma que o comportamento individual não somente depende do desenho formal e técnico do sistema mas também das características pessoais e organizacionais; 2) a pessoa é limitadamente racional e não intenta maximizar totalmente seus objetivos, satisfazendo-se com um nível inferior; os objetivos globais da organização podem apresentar conflitos com os objetivos individuais; 3) o controle do comportamento individual pode ser alcançado não só por técnicas quantitativas, mas pela motivação, participação e formulação de objetivos; e 4) a motivação independe da influência dos incentivos extrínsecos, está condicionada por fatores intrínsecos (GOMES, 1999).

Por fim, para que se torne efetivo o modelo de controle interno eficaz e eficiente na UFJF, contribuindo para o processo de gestão e agindo de forma integrada à governança institucional, é importante a observação de medidas corretivas ou complementares, a fim de adequar toda a estrutura organizacional ao conceito e aos procedimentos de controle. Caso contrário, poderá ocorrer a ausência de sintonia entre o gestor e os processos administrativos, o que tenderá a uma percepção equivocada dos procedimentos internos que, por sua vez, redundariam em uma dificuldade de identificação de impropriedades e irregularidades, bem como de apontar falhas e de diagnosticar riscos.