CONVÊNIOS

Convênio é uma forma tradicional de participação da sociedade civil na execução de atividades públicas.

O convênio é o instrumento de cooperação celebrado entre dois órgãos públicos ou entre um órgão público e uma entidade privada no qual são previstos obrigações e direitos recíprocos, visando a realização de objetivos de interesse comum dos partícipes.

Segundo Maria Nazaré Lins Barbosa “o termo convênio é empregado em direito administrativo para designar um acordo entre pessoas jurídicas de direito público (União, Estados, Municípios). Pode também ser empregado para designar acordos entre entidades sem fins lucrativos e o poder público (federal, estadual ou municipal). Geralmente quando se emprega o termo convênio (em vez de contrato), quer-se ressaltar que as partes conveniadas têm um interesse comum e não interesses opostos, como ocorre na típica relação contratual. Discute-se que critérios devem presidir a escolha de uma entidade sem fins lucrativos para a celebração de um convênio.”206

Na definição de Sílvio Luís Ferreira da Rocha, “os convênios são acordos firmados por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações privadas, para realização de objetivos de interesse comum dos partícipes.”207

206 _{BARBOSA, Maria Nazaré Lins; OLIVEIRA, Carolina Felippe de. Manual de ONGs – Guia prático de}

orientação jurídica. Rio de Janeiro: Editora: Fundação Getúlio Vargas, 5ª edição, 2004, p. 130.

207

ROCHA, Sílvio Luís Ferreira da. Coleção Temas de Direito Administrativo – Terceiro Setor. São Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 50.

Os convênios administrativos, na visão de Hely Lopes Meirelles, são "acordos firmados por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, para realização de objetivos de interesse comum dos partícipes".208

Para Hely Lopes Meirelles, o convênio é acordo, os partícipes têm interesses comuns e coincidentes, a posição jurídica dos signatários é uma só, podendo haver apenas diversificação na cooperação de cada um, segundo suas possibilidades, com vistas à realização do objetivo comum.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, no mesmo sentido, define convênio como a "forma de ajuste entre o Poder Público e entidades públicas ou privadas para a realização de objetivos de interesse comum, mediante mútua colaboração".209

Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro existem outros critérios para distinguir convênio de contrato, além da questão dos interesses comuns, citando-se210:

1. Os entes conveniados têm objetivos institucionais comuns e se reúnem por meio do convênio para alcançá-los;

2. Os partícipes do convênio têm competências institucionais comuns; o resultado alçando insere-se nas atribuições de cada qual;

3. Os partícipes objetivam a obtenção de um resultado comum, que será usufruído por todos eles;

4. Verifica-se a mútua colaboração;

5. As vontades se somam e atuam paralelamente, para alcançar interesses e objetivos comuns;

208 _{MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 33ª ed., 2007, p. 408.} 209 _{DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 16ª ed., São Paulo: Atlas, 2003, p. 292.} 210

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública, 5ª edição, São Paulo: Atlas, 2006, p. 247.

6. Os envolvidos na entabulação são os partícipes que têm interesses comuns e coincidentes. Não há partes, mas unicamente partícipes com as mesmas pretensões;

7. Não há vinculação contratual, ocorrendo inadmissibilidade de cláusula de permanência obrigatória e de sanções pela inadimplência.

O convênio administrativo pressupõe interesse recíproco e mútua colaboração entre os partícipes.

As finalidades institucionais e estatutárias dos signatários dos convênios devem contemplar o objeto destes, ou seja, os partícipes dos convênios devem possuir objetivos institucionais comuns e relacionados com o objeto do convênio. Além disso, a descentralização da execução de programas e projetos mediante convênios só é permitida/possível com entes que dispõem de capacidade e plenas condições para a consecução do seu objeto (conforme o disposto na Instrução Normativa n.º 1/1997 da STN. 211

As características identificadas no convênio são que o acordo não é contrato (não há vínculo contratual); não há partes, mas partícipes, os partícipes tem as mesmas pretensões, interesses comuns e coincidentes, uma única posição jurídica, podendo existir diferenças na cooperação de cada um; não há cláusula de permanência obrigatória e não há preço ou remuneração, mas apenas mútua cooperação, o que pode implicar no repasse de verbas, de bens ou recursos humanos.212

211

Instrução Normativa n.º 1, de 15 de janeiro de 1997, da STN – "Disciplina a celebração de convênios de natureza financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou realização de eventos e dá outras providências".

212 _{“Diante dessa igualdade jurídica de todos os signatários do convênio e da ausência de vinculação contratual}

entre eles, qualquer partícipe pode denunciá-lo e retirar sua cooperação quando o desejar, só ficando responsável pelas obrigações e auferindo as vantagens do tempo em que participou voluntariamente do acordo. A liberdade de ingresso e retirada dos partícipes do convênio é traço característico dessa cooperação

associativa, e, por isso mesmo, não admite cláusula obrigatória da permanência ou sancionadora dos

denunciantes.” MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 33ª ed., 2007, p. 409.

O convênio pode ser denunciado por qualquer das partes a qualquer tempo, sem imposição de sanção, restando esta responsável apenas pelas obrigações do tempo em que participou voluntariamente do acordo, auferindo vantagens somente nesse período de participação conforme prevê o artigo 57 do Decreto nº 93.872.

“O convênio pode ser denunciado a qualquer tempo (...) não sendo admissível cláusula obrigatória de permanência ou sancionadora dos denunciantes.”

O convênio quando firmado com entidade privada é uma atividade de fomento213, onde, segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, "o Estado deixa a atividade na iniciativa privada e apenas incentiva o particular que queira desempenhá-la, por se tratar de atividade que traz algum benefício para a coletividade. O incentivo é dado sob forma de auxílios financeiros ou subvenções por conta do orçamento público, financiamento, favores fiscais, desapropriações de interesse social em favor de entidades privadas sem fins lucrativos, que realizem atividades úteis à coletividade…" 214. É a implementação do Estado Subsidiário.215

O executor do convênio é considerado um administrador do dinheiro público, estando obrigado a prestar contas ao Tribunal de Contas e para o ente que fez o repasse. O valor recebido no convênio não é qualificado como contraprestação ao cumprimento do contrato, e sim como auxílio, incentivo e fomento à atividade considerada socialmente relevante.

A celebração de convênio independe de prévia licitação, segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro “enquanto os contratos abrangidos pela Lei nº 8.666 são necessariamente precedidos de licitação – com as ressalvas legais – no convênio

213

Vide nota 203.

214

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública, 5ª edição, São Paulo: Atlas, 2006, p. 249.

215

“No Estado Subsidiário, o Estado só presta as atividades que o particular não pode desenvolver ou ajuda o particular quando a iniciativa privada seja insuficiente.” DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública, 5ª edição, São Paulo: Atlas, 2006, p. 249.

não se cogita de licitação, pois não há viabilidade de competição quando se trata de mútua colaboração, sob várias formas, como repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos humanos, de imóveis, de know-how. Não se cogita de remuneração que admita competição.”216