Além da busca pela identificação dos fatores que influenciam ou condicionam a implementação, propôs-se neste trabalho três objetivos que se definem como específicos:
a. Conhecer os tipos de deliberações que foram implementadas;
b. Identificar as prioridades definidas pelo CMDCA a partir das seleções de projetos que receberam recursos do FMDCA, no período de 2013 a 2016;
c. Fazer um levantamento comparativo das propostas de previsão e execução orçamentárias municipal, no período de 2013 a 2016, referente à destinação de recursos ao Fundo Municipal da Infância e Adolescência na LOA do Município.
a) Tipos de deliberações
Como um dos objetivos específicos, verificou-se que tipos de deliberações foram tomadas e implementadas pelo CMDCA, no período de 2013 a 2016.
O acesso ao conteúdo das atas produzidas nas reuniões, durante os quatro anos em análise, nos permitiu visualizar os principais assuntos que pautaram a atuação do conselho municipal de direitos e em torno dos quais fizeram as deliberações.
Quadro 5 – Quantidade de reuniões
Fonte: Conselho Municipal de Direitos da Criança e Adolescente. Quadro elaborado pela autora (2019).
Identificou-se a realização de 67 reuniões, ordinárias e extraordinárias, nesse período. A partir do agrupamento das 18 competências do CMDCA contidas na lei, que dispõem sobre a Política Municipal de Atendimento aos Direitos da Criança e do Adolescente, nº 2150/2015, classificou-se os assuntos das deliberações por temas e por tipo de aspecto abordado. No caso, definiu-se cinco: legal, financeiro, organização administrativa, instrumentos de gestão, articulação e mobilização. Adotou-se como critério a recorrência dos temas e o tipo de assunto expresso com maior incidência durante as assembleias.
Segue no próximo quadro a classificação do que foi deliberado entre 2013 a 2016.
Quantidade de reuniões /por ano 2013 2014 2015 2016 TOTAL
Reuniões ordinárias 10 11 11 10 42
Reuniões Extraordinárias 8 3 12 2 25
CLASSIFICAÇÃO DAS DELIBERAÇÕES – PERÍODO 2013 A 2016
Quadro 6 – Deliberações e implementações por ano
23 Quantidade de registros das ações podem não corresponder o real. Neste ano ocorreram quatro reuniões em que encontramos apenas o registro das datas com assinaturas, mas sem o registro de atas.
24 Deliberado na 5ª reunião extraordinária, do dia 30.10.2013. 25 Deliberado na 6ª reunião ordinária, do dia 10.07.2014.
26 Nessa aprovação da prestação de contas houve reclames por parte dos conselheiros, por já havia sido encaminhado para o TCE antes da aprovação pelo colegiado.
DELIBERAÇÕES E IMPLEMENTAÇÕES POR ANO
ASPECTO TEMAS 2013 2014 2015 23 2016 TOTAL
Atribuições legais
1. Registros e renovação de cadastro das entidades 02 09 03 12 26
2. Fiscalização de entidades recebedoras de recursos financeiros
05 00 00 00 05
3. Projetos selecionados e aprovados 04 03 00 04 11
4. Produção de normas, orientações, minutas de lei 04 02 várias 03 várias 5. Denúncia contra membros do C. Tutelar e
instauração de processos administrativo
01 01 00 01 03
6. Organização do processo de escolha unificado dos membros do Conselho Tutelar
00 00 01 00 01
7. Capacitação de Conselheiros Tutelares 00 00 01 00 01
8. Conferência Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente (10ª)
00 00 01 00 01
Financeiro 9. Abertura de conta 00 02 00 00 02
10. Remanejamento de recursos do FMDCA 01 (com ressalvas)24
0125 00 00 02
12.Produção e publicação de edital com critérios para financiar projetos
01 01 00 01 03
13.Financiamento de projetos 06 00 01 00 07
14. Remanejamento de saldo de convênio 03 03 00 00 06
15. Prestação de contas de convênios 03 03 04 00 10
16. Ações de captação de recursos financeiros mediante elaboração de projeto
01 01 00 00 02
Instrumentos de Gestão
17. Diagnóstico social e da rede de atendimento 00 00 00 00 00
18. Plano de Ação 00 1. (Aprovaram
internamente. Não foi encaminhado para incluir no orçamento) 01(Aprovaram internamente. Não foi encaminhado para incluir no orçamento) 01(Aprovaram internamente. Não foi encaminhado para incluir no orçamento) 03
19. Plano de Aplicação de Recursos 00 01(Aprovaram internamente e incluíram no orçamento a doação para o projeto ADEVI) 01(Aprovaram internamente. Não foi encaminhado para incluir no orçamento) 01(Aprovaram internamente. Não foi encaminhado para incluir no orçamento) 01 Organização Administrativa 20. Formação de comissões 04 (Normas e legislação; Política básica e fundo; Fiscalizaç; Análise projetos; elaboraç projeto) 03 (Normas e legislação; Política básica e fundo; Fiscalizaç; Análise projetos) 03 (Comissão organizadora da Conferência; do processo de escolha unificado para o C.T. e de fiscalização) 03(Normas e legislação; Política básica e fundo; Fiscalizaç; Análise projetos) 13
27 Atas das 1ª e 8ª reunião ordinária, em 14.02 e 21.10. 2013
21. Manutenção do Conselho com recurso do Fundo (conserto de carro, internet, compra computador)27
03 00 00 00 03
22. Levantamento de objetos de patrimônio na secretaria em que tinha vínculo
00 00 00 01 01
23. Solicitação de objeto permanente e necessário para o funcionamento do conselho
00 00 00 01 01
Articulação e Mobilização
24. Ações de Articulação com a Câmara Municipal 00 01 00 00 01
25. Aprovação de planos de responsabilidade de outras secretarias
01 02 01 01 05
26. Campanha de arrecadação de recursos LEAO AMIGO
01 00 00 01 02
27. Articulação com demais entidades (diversas situações):
- Capacitação continuada em parceria com várias entidades;
- Pedido as secretarias de proposta/sugestões de ações para incluir no plano de ação;
- Reunião com entidade que aplicam medidas socioeducativas e fazem tratamento de dependência química;
- Reunião com Ministério Público e Ministério do Trabalho;
- Aprovação do fluxo operacional de atendimento dos serviços da rede – MP;
- Participação do Fórum e capacitação do selo UNICEF;
- Contato com Fórum de Direitos da Criança e adolescente para indica novo membro da sociedade civil;
- Troca de representante no conselho de educação
01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 03 01 01 01 01 01 01 Total:10
De acordo com o quadro anterior, observou-se que a predominância das deliberações e implementações do CMDCA, no período de 2013 a 2016, foram voltadas para ações de registro e renovação de cadastro das entidades. Bem como predominaram processos seletivos de projetos encaminhados por entidades voltadas para o atendimento a criança e adolescente e fiscalização de entidades recebedoras de recursos financeiros. Como as ações de monitoramento e fiscalização não eram feitas para todos os serviços públicos de atendimento a crianças e adolescentes, mas apenas para os financiados com recursos do Fundo da Infância, elas se concentraram em um único ano: 2013, ano que teve o maior número de repasse de recursos do Fundo às entidades não governamentais.
Na questão financeira, sobressaíram-se aprovações de prestação de contas de convênios e remanejamento de saldo de convênios. Viu-se que o CMDCA apresentou, nos dois primeiros anos analisados, iniciativa para elaborar projetos para captar recursos com instituições financiadoras como o Itaú Social. Contudo, fez com dificuldades, solicitando, por exemplo, apoio de equipe técnica de secretaria que compõe o conselho para elaboração de projetos.
Foi feito um destaque em amarelo para deliberações referentes a recursos financeiros do Fundo da Infância, sinalizando procedimentos irregulares, em desconformidade com as recomendações das resoluções do CONANDA. Observou-se que houve mudança desse procedimento em 2015. Segundo o ordenador de despesa da SEDHIPA, foi após recebimento de orientações por parte do Tribunal de Contas do Estado.
Em relação aos instrumentos de gestão, identificou-se a falta de elaboração e a elaboração inadequada de instrumentos como o plano de ação e o plano de aplicação de recursos, no sentido de não constarem as informações necessárias para viabilizar sua execução. Além da falta de encaminhamento para as peças orçamentárias do Município. Destacou-se também em vermelho, por considerá-la crucial para o funcionamento do colegiado, a implementação de suas deliberações e, até mesmo, da política municipal de atendimento da infância e que não foram implementados. Ressalta-se que essas identificações não foram situações circunstanciais, ocorreram por anos seguidos.
Quanto às decisões referentes à organização administrativa, sobressaiu a criação de comissões. E faz-se um destaque para as ações de manutenção do conselho, por revelar o não cumprimento de obrigações por parte da administração pública no fornecimento de recursos necessários ao custeio das atividades do conselho e pelo fato do CMDCA ter aprovado a implementação dessas ações com ônus para o fundo da infância.
Diante das informações coletadas e organizadas, percebeu-se nas reuniões ocorridas nesse período a ausência de alguns assuntos que mereciam ser pautados e deliberados pelo colegiado visando a sua implementação, como: necessidade da realização do diagnóstico, capacitação para os conselheiros, plano decenal dos direitos da criança e ações de mobilização e articulação com as diversas entidades relacionadas com a política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente.
Destes, destacam-se dois que chamam atenção dada a relevância, a ausência e a fragilidade de ações relacionadas a eles no período analisado: o plano decenal dos direitos da criança e ações de mobilização e articulação do CMDCA.
O plano decenal dos direitos da criança e do adolescente, conforme mencionado na parte introdutória da dissertação, apresenta-se como um importantíssimo instrumento de gestão, recomendado pelo CONANDA como meio de pressionar o poder público em suas respectivas esferas da administração para garantir o tratamento prioritário e o atendimento efetivo dos direitos da criança e do adolescente.
Contudo, identificou-se que nas 67 assembleias ocorridas no período de quatro anos (2013-2016) esse assunto não foi mencionado e registrado nas pautas ou colocado para discussão nas reuniões. Durante a aplicação das entrevistas, a diretoria do CMDCA nos colocou que esse assunto passou a ser discutido somente no segundo semestre de 2017 e que anterior a esse período não havia uma cobrança por parte do CONANDA.
Essa situação revela que a fragilidade no processo de implementação das ações, propostas pelo conselho de direitos da criança, ocorre não somente na ponta, isto é, na menor instância colegiada como o conselho municipal. Mas, também, na raiz de onde emana deliberações e resoluções que irão pautar as demais instâncias de decisão, como o Conselho Nacional de Direitos.
Como a implementação exige o acompanhamento continuo das ações, de ambas ou de todas as partes, no caso do formulador ao implementador; Bem como requer a consideração de alguns aspectos como preparação dos implementadores, no caso os conselheiros, recursos disponíveis e tempo, além da adoção de um conjunto de ações de curto, médio e longo prazo, viu-se que o CMDCA seguiu sua rotina, moldado pelas dificuldades anteriormente mencionadas.
E, como desdobramento, o conselho deparou-se com condições inviáveis para elaborar o Plano Decenal dentro do período proposto, o que favorece a ausência do poder público no cumprimento de suas obrigações, na garantia de direitos e no atendimento prioritário às crianças e adolescentes.
No que se refere às ações de articulação e mobilização do CMDCA, que tem a prerrogativa legal de intervir dada sua natureza deliberativa e fiscalizadora, percebeu-se pelos assuntos pautados e deliberados uma atuação muito tímida no que se refere à busca de ações conjuntas com as entidades governamentais e não governamentais e de apoio institucional ou político. Draibe (2001, p. 28) afirma que
a identificação das várias matrizes político-institucionais de cooperação ou conflito que permeiam e dinamizam o processo de implementação é decisiva para a localização de pontos de acordos e dos consensos mínimos, sendo indispensáveis às negociações e, sobretudo, à sustentabilidade dos programas. Nesse sentido, visualizou-se na atuação do CMDCA uma indiferença nesse aspecto que, estando presente, possivelmente criaria condições favoráveis para a sustentabilidade das ações e objetivos pretendidos pelo órgão.
O destaque a esses dois pontos se deve por considerá-los significativos e que podem condicionar o processo de implementação. Como no processo de implementação há um conjunto de atividades, processos, fatores e sujeitos inter-relacionados, é preciso o desenvolvimento de habilidades que possam interligá-los: “A implementação, é a habilidade de forjar os subsequentes elos da cadeia causal em vistas a obter os resultados desejados” (NEPP/UNICAMP, 1999, p. 150). Embora os conselheiros não sejam os executores diretos das ações deliberadas ou dos serviços de atendimento da política da infância, cabe a eles criar, fazer a junção desses elos.
b) Prioridades decorrentes das deliberações
Quando se voltou para a identificação das prioridades do conselho, levando em conta os projetos selecionados para recebimento de recursos do fundo da infância, teve- se, no período analisado, a seguinte quantidade de projetos:
Quadro 7 – Quantidade de projetos selecionados e executados
Fonte: Conselho Municipal de Direitos da Criança e Adolescente. Quadro elaborado pela autora (2019). O quadro mostra que foram selecionados 11 projetos. E, destes, houve o financiamento e a execução de sete projetos. Em 2013, foram executados seis, sendo dois escolhidos no ano anterior, mas com o início da vigência em 2013. Em 2014, houve a
PROJETOS/ ANO 2013 2014 2015 2016 TOTAL
PROJETOS SELECIONADOS 4 3 0 4 11
seleção dos projetos, mas não houve o repasse de recursos, o que inviabilizou a sua execução. Em 2015, ocorreu a doação de uma instituição para um projeto que havia sido selecionado no ano anterior. E, em 2016, ocorreu a seleção. Porém, não houve o repasse para as entidades por conta do período eleitoral.
Das seis linhas de ações para as quais devem ser destinados os recursos do fundo da infância, conforme as orientações do CONANDA, em Rio Branco, os recursos foram direcionados apenas para duas: programas e serviços complementares da política de promoção, proteção, defesa dos direitos da criança e do adolescente; e, acolhimento, sob a forma de guarda, de criança e de adolescente, órfão ou abandonado. Segue nos Apêndices D e E um quadro com a relação das entidades e projetos com seus respectivos objetivo e valores.
Observou-se que a destinação dos recursos atendeu diversas necessidades: desde a aquisição de materiais de consumo e permanente para melhoria das instalações e acomodações das entidades de atendimento à oferta de oficinas recreativas, culturais e esportivas para crianças e adolescentes e capacitação de profissionais que trabalharam nessas entidades. As situações do público atendido foram variadas: desde crianças e adolescentes necessitados de proteção especial, vulneráveis e com direitos violados, como as vítimas de abuso e exploração sexual. E as entidades beneficiadas foram predominantemente socioassistenciais, que funcionam como abrigos de crianças e adolescentes.
Pelo tipo de programas ou ações para as quais foram alocados os recursos do Fundo da Infância, destacam-se duas observações. Primeiro, não se pode afirmar que as prioridades do conselho, no que se refere aos projetos, se resumiu apenas aos que foram executados. Houve outros projetos aprovados, mas que não foram contemplados e executados, pois não houve repasse de recursos suficientes tanto pelo município que não destinou receitas para o Fundo da Infância como pelas entidades doadoras.
Segundo, observou-se que o CMDCA, em Rio Branco, fez uso dos procedimentos recomendados pelo Conselho Nacional, principalmente, seguindo as orientações de publicidade e estabelecimento de critérios para a seleção e que os programas contemplados têm a sua relevância e necessidades.
Contudo, é interessante que o CMDCA reveja ou avalie os tipos de programas e ações para os quais têm sido destinados os recursos no sentido de certificar-se dos locais, dos programas e serviços com maior necessidade de investimento. Pois o conselho está há mais de oito anos sem promover a realização de diagnósticos relativos à situação da
infância e da adolescência do município, bem como não tem mapeado as condições de atendimento da rede de serviços disponibilizados a esse público. O que significa que não existe a identificação precisa dos principais problemas e demandas que mais afligem e afetam esse segmento na capital.
Sabe-se o quanto é importante a realização de diagnóstico local enquanto instrumento norteador para tomada de decisões, direcionamento das ações a serem empreendidas e dos recursos a serem investidos. Ao apresentar proposta de plano de ação para a política da infância e decidir acerca dos recursos financeiros sem ter um mapeamento dos problemas, corre-se o risco de os recursos não chegarem onde mais precisa. Além disso, pode levar o Conselho a atuar de forma desconexa da realidade, distanciado dos problemas reais e sem o conhecimento necessário e suficiente para melhor formular a política de atendimento às crianças e aos adolescentes.
c) Previsão e execução orçamentária do Fundo da Infância do CMDCA
Considerando a importância da política da infância e adolescência, que foi inserida na agenda do Estado em 1988, fez-se um levantamento acerca da destinação dos recursos públicos financeiros por parte da administração municipal, no intuito de saber se houve, no período analisado, a destinação privilegiada de recursos conforme determina o ECA (BRASIL, 1990).
Adotou-se como fonte de consulta as informações prestadas por servidores do Tribunal de Contas do Estado (TCE) e do setor de finanças das Secretarias Municipais de Assistência Social (SEMCAS) e de Direitos Humanos (SEDHIPA). Foi necessário recorrer às duas secretarias, tendo em vista que o CMDCA foi transferido para a SEDHIPA, início de 2013. O que significa que a elaboração do orçamento e a gestão financeira do Fundo da Infância foram traçadas pela secretaria anterior, no caso a SEMCAS.
Com as informações extraídas do quadro de detalhamento de despesa – QDD do Departamento de Planejamento Operativo da Prefeitura, esboçou-se o seguinte quadro:
Quadro 8 – Previsão e Execução Orçamentária
PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
ANO PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA REDUZIDO/ ANULADO DOTAÇÃO INICIAL EMPENHADO/ GASTO 2013 1.025.002 575.000,00 450.002 186.628,94 2014 1.008.305 499.999,0 508.306,83 2.877,00 2015 918.048,00 114.985,0 803.063,00 277.451,00 2016 452.291,00 0,0 452.291,00 0,0 TOTAL 3.403.646 1.189.984 2.213.663 466.956.94
Fonte: TCE e Prefeitura Municipal de Rio Branco. Quadro elaborado pela autora (2019).
Observa-se na segunda coluna que houve previsão orçamentária nos quatro anos escolhidos para análise, com valores consideráveis que ultrapassaram um milhão nos primeiros dois anos. O que a princípio representaria uma boa destinação de recursos para a Política da Infância do Município de Rio Branco.
Contudo, um detalhamento maior mostra alterações nesses valores, no caso, redução nos três primeiros anos. E, por fim, tem-se, na última coluna, o valor real do que foi executado: 466.956.94,00. Representa um gasto mínimo quando comparado com a previsão inicial: 3.403.646,00.
É visível uma diferença significativa entre o que foi previsto como orçamento para o conselho municipal e o que foi gasto: 2.936.689,06. O que causou inquietação e motivação para buscar esclarecimentos com os conselheiros que ocuparam cargo da diretoria e os que foram gestores financeiros do fundo da criança no período analisado.
De posse do Quadro 8, a eles indagamos:
1. A diretoria do CMDCA tinha conhecimento desses valores assegurados na LOA? Por se tratar de apenas três presidentes, serão citadas as três respostas:
- “Sim, era informado” (Presidente A);
- “Na época tínhamos muita reunião para tratar do Fundo. Mas com relação aos gastos eu não lembro de ser tratado em reunião. 2015, foi um ano voltado para a eleição do Conselho Tutelar e boa parte das reuniões, assembleias eram para isso”. (Presidente B);
- “Eram compartilhados semestralmente esses dados. E, e depois existe a prestação de conta” (Presidente C).
Pelo o exposto, percebe-se que não faltou repasse de informações. 2. Por que não foi investido o valor previsto?
a importância disso. Sabíamos que o dinheiro estava lá e lá ficou.... Falta de proposta neste sentido de se pensar ações, destinar ações para fazer. O ideal é que houvesse pessoas destinada somente para a atividade do conselho...Quando as pessoas entram no Conselho tem toda uma demora no processo de aprendizagem e assimilação quanto ao funcionamento e dinâmica do colegiado (Presidente A).
- Presidente B: “Não vou saber te informar o por quê”.
- Quanto ao recurso.... Era uma confusão! O recurso estava na conta da SEMCAS. A SEMCAS pagava com recurso próprio muitas coisas que eram demandadas para gasto dos fundos. (que eram de despesa do Fundo). Estava usando o recurso próprio. Eles gastavam o deles e deixavam o nosso. Ia ficando sem mexer. Acontecia muito isso (Presidente C).
As falas expressam a falta de percepção ou compreensão quanto à importância de se elaborar propostas ou planos de ação para o conselho e quanto à proposta de previsão orçamentária destinada ao fundo da infância, conforme o levantamento feito. O que pode ser explicável, se considerarmos a tendência ao desconhecimento sobre assuntos orçamentário por grande parte da sociedade e dos conselheiros.
Em conversa com os dois diretores financeiros que foram responsáveis pela gestão do Fundo da Infância, obtiveram-se as seguintes respostas:
A Secretaria a qual o CMDCA estava vinculado informava e ficava acompanhando também. Observava que os valores não estavam sendo usado, não era executados... E, geralmente, ao final do ano, por não ter sido gasto se solicitava o remanejamento para o CMDCA, o qual autorizava. A secretaria solicitava. Por quê? O CMDCA não evidenciava a necessidade com que se gastar. (Diretor A)
Não havia elaboração do Plano de Aplicação de Recursos. Apenas quando recebiam doação, aí se providenciava uma abertura de crédito suplementar. As previsões orçamentárias se lançavam apenas como expectativa de recebimento para se evitar abertura de crédito suplementar. Mas não queria dizer que tínhamos a receita assegurada. (Diretor B)
As colocações anteriores merecem dois destaques: