Após onze anos de tramitação no Congresso Nacional, foi
aprovada em 10 de outubro de 2001 a Lei n.º 10.257, o Estatuto da
Cidade, que estabelece as diretrizes gerais da política urbana
objetivando principalmente o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e a garantia a cidades sustentáveis.
Segundo Rolnik (2001, p. 9) “poucas leis na história foram
construídas com tanto esforço coletivo e com tanta legitimidade social”.
Foi uma conquista de entidades civis e dos movimentos populares em
defesa do direito à cidade e à habitação. É considerada uma lei
progressista, inovadora e de vocação democrática.
A autora entende que o Estatuto funciona como uma espécie de
“caixa de ferramentas” para as políticas urbanas locais. Cada município,
fundamentando-se em sua leitura de cidade, por meio de seus planos
diretores, determinarão quais instrumentos aplicar.
Segundo Oliveira (2001, p. 13), as possibilidades de ação do
poder público municipal, com a vigência do Estatuto da Cidade,
ampliam-se e consolidam-se. Considera também que o poder público
municipal deverá responsabilizar-se pelo estabelecimento de normas
especiais de urbanização, de uso e ocupação do solo e de edificação. A
autora acrescenta que, atuando nesse sentido, os municípios estarão
atendendo a antigas reivindicações da população moradora em favela,
invasões, vilas ou de alagados que, em alguns casos, até já foram
urbanizadas e continuam sem a regularização fundiária. Lembra também
dos casos em que a população adquiriu o terreno onde se encontra a
denominada favela e, mesmo assim, continua sendo percebida como
ocupante “ilegal” da área.
O Estatuto trouxe logo no seu artigo segundo as dezesseis
diretrizes gerais da política urbana, que contemplam: a garantia do
direito a cidades sustentáveis; a gestão democrática; planejamento do
desenvolvimento das cidades; justa distribuição dos benefícios e ônus
decorrentes do processo de urbanização; recuperação dos investimentos
do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis
urbanos; simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação
do solo, regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por
população de baixa renda, dentre outras.
As diretrizes são norteadas pelo princípio da função social da
propriedade e da gestão democrática e delegam ao município o papel
principal na gestão do seu território. São consideradas as normas gerais
do direito urbanístico e devem balizar a gestão municipal na aplicação
dos vários instrumentos disponíveis para a gestão das cidades.
Para a regularização fundiária é reservado o importante papel de
efetivar o direito à moradia para a população de baixa renda que vive em
condições precárias e sem nenhuma segurança jurídica nas grandes
cidades. A política urbana deverá contemplar aqueles que vivem nas
favelas, nos loteamentos populares, nas periferias e cortiços, mediante
políticas que permitam a eles obterem a segurança na posse mediante a
legalização e a urbanização de áreas ocupadas pela população
considerada pobre e miserável. (ROLNIK, 2001, p. 35).
A diretriz da simplificação da legislação de parcelamento, uso e
ocupação do solo vem completar essa preocupação na medida em que o
acesso à habitação popular seria facilitado com a simplificação dos
procedimentos fixados pelo poder público para a legalização de
loteamentos e habitações populares. Estimula-se, então, a simplificação
da legislação e dos procedimentos pertinentes nos órgãos públicos.
Entende-se que a complexidade e o nível de exigências dificulta o
acesso à moradia e eleva seu custo.
Já a diretriz do planejamento indica que as ações urbanas e,
dentre elas, as de regularização fundiária, devem ser planejadas
antecipadamente, de forma integrada com as demais políticas, e de
forma participativa, conforme a diretriz da gestão democrática.
Essas diretrizes complementam-se, e o entendimento é que em
todas as ações de regularização fundiária o norte trazido por elas deve
ser observado.
Assim, a regularização fundiária deve ser orientada pelo princípio
democrático prevendo a participação da população em todas as fases dos
projetos. Deve observar os princípios da cidade sustentável garantindo
saneamento ambiental, infraestrutura urbana, transporte e serviços
públicos a todos, ser objeto de integração ao planejamento da cidade,
executada de forma articulada com os demais projetos de
desenvolvimento do município, buscando evitar e corrigir as distorções
do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente,
objetivar a sustentabilidade econômica social e ambiental, ser objeto de
normas especiais de uso e ocupação, ser beneficiada pela simplificação
da tributação e também da legislação edilícia.
Também em seu artigo 4.º, o Estatuto da Cidade concede
importância à regularização fundiária quando a apresenta como um dos
instrumentos jurídicos e políticos que poderão ser utilizados para a
implementação da política urbana no País.
A regularização fundiária aparece como elemento importante
para o cumprimento das funções social da cidade, juntamente com os
instrumentos de planejamento municipal, como o plano diretor, o plano
plurianual, a gestão orçamentária e os institutos tributários e financeiros,
além de outros instrumentos jurídicos e políticos.
Especialmente em relação à regularização fundiária, a Lei n.º
10.257/2001 veio complementar e ampliar significativamente as
possibilidades de atuação do poder público, estabelecendo-se um novo
contexto que possibilita aos municípios desenvolver ações mais efetivas
no controle das distorções da valorização imobiliária, na ampliação de
formas de acesso à terra e maior agilidade nos processos que envolvem
processos de regularização dos assentamentos precários.
Alfonsin (2007, p. 70) constata que até a vigência do Estatuto da
Cidade os municípios tentaram em vão e heroicamente implementar os
instrumentos previstos nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal:
“Não havia instrumental adequado para desenvolver políticas de
regularização fundiária”.
Atualmente essa perspectiva é diferente, já que, além do Estatuto,
diversas normas vieram completá-lo, dando-lhe maior eficácia e
facilidade de aplicação.
A primeira delas foi a Medida Provisória n.º 2220/2001, cuja
publicação ocorreu logo após a publicação do Estatuto, em 4 de
setembro de 2001. Dispõe sobre a Concessão de Uso Especial e criou o
Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU).
Essa norma foi publicada após o Estatuto da Cidade, haja vista
que os artigos 15 a 20 do Projeto de Lei, que regulamentavam a
Concessão de Uso Especial, objeto do artigo 183 da Constituição
Federal, foram vetados pela Presidência da República na aprovação do
Estatuto da Cidade. Esse veto teve como razão o fato de que não
ressalvava do direito à concessão especial os imóveis públicos afetados
ao uso comum do povo, como praças e ruas, assim como áreas urbanas
de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e destinadas a
obras públicas.
A publicação dessa medida significou um grande avanço e uma
revolução conceitual na medida em que impôs ao Poder Público o
reconhecimento do direito subjetivo do ocupante de áreas públicas de
obter a declaração do domínio útil sobre imóvel que ocupa. (ROLNIK,
2001, p.51).
O Estatuto da Cidade e a Medida Provisória n.º 2220/2001
constituíram uma nova ordem, cujo conteúdo facilita significativamente
as ações voltadas à regularização fundiária, pois a sociedade passou a
contar com um variado repertório de instrumentos para viabilizar a
regularização da terra e, em conjunto com o capítulo da política urbana
na Constituição Federal de 1988, estabelecem as diretrizes da política
urbana no País, constituindo-se no principal marco legal da
regularização fundiária.
No documento
Efeitos da regularização fundiária: estudo de caso em assentamentos precários de Santa Catarina
(páginas 95-98)