Estimativa do Valor das Transferências Geradas Pelas Políticas: Outras Transferências

As transferências provenientes de políticas enquadradas em “Outras transferências” (Other

Transfers), pela OCDE, são aquelas que não afetam diretamente os preços de mercado das

commodities agrícolas, como é o caso das “Transferências de Preços” – Price Transfers. Elas podem ser de dois tipos: transferências orçamentárias e baseadas em renúncia de receitas públicas (revenue foregone). As orçamentárias são explícitas, ou seja, não necessitam ser estimadas como no caso das outras.

No caso das transferências orçamentárias, o primeiro passo para sua contabilização é a identificação de todas as despesas orçamentárias relacionadas ao suporte da produção, sejam elas direcionadas tanto para produtores individualmente ou coletivamente quanto para consumidores. Existem três aspectos que devem ser considerados para a completa identificação dessas políticas. Primeiramente, todos os tipos de financiamento para agricultura envolvendo instituições públicas devem ser englobados, independentemente de estarem ou não no âmbito do Ministério da Agricultura (como pode ser o caso de escolas agrícolas, P&D, infra-estrutura, etc.). Segundo, fontes de recursos provenientes de todos os níveis administrativos – federal, estadual, municipal – devem ser consideradas. Por último, todos os instrumentos públicos de financiamento devem ser englobados. No caso do Brasil, por exemplo, existem os fundos extra-orçamentários que, formalmente não constituem parte do orçamento da União, mas que devem ser considerados.

As despesas administrativas devem ser excluídas da estimativa do suporte, uma vez que não podem ser consideradas como políticas de transferências. A não ser, por exemplo, em casos de pesquisa, desenvolvimento ou inspeção que beneficiariam os produtores individuais ou coletivamente e, portanto, impactariam o PSE ou o GSSE, respectivamente. Nesse caso, itens como os salários dos pesquisadores não são considerados despesas administrativas, e devem compor o cálculo dos indicadores.

Em alguns países, inclusive no Brasil, o governo concede a responsabilidade de implementação de determinadas políticas agrícolas para outros agentes. Bancos – como o Banco do Brasil, por exemplo – podem conceder crédito agrícola com condições especiais. Nesse caso, o governo compensa esses agentes pelos custos associados à implementação dessas políticas. No caso de programas de investimentos ou seguros o governo repassa dois tipos de componentes aos agentes: suporte ao produtor (por exemplo, taxas diferenciadas de empréstimos ou seguros subsidiados) e custos administrativos para implementação dos programas. O primeiro componente é incluído no cálculo do PSE, o segundo não, uma vez que não estaria beneficiando o produtor diretamente.

Uma vez que todos os itens orçamentários foram identificados, ajustados e alocados nos anos apropriados (ano-calendário, e não ano-safra ou ano-fiscal), eles devem ser classificados em uma das três categorias principais de suporte: para produtores individualmente (PSE), para produtores coletivamente (GSSE) ou para consumidores (CSE).

Os suportes também podem ser concedidos de tal forma que não impliquem transferências orçamentárias explícitas. As formas típicas de transferências baseadas na renúncia de receitas públicas são: impostos diferenciados, crédito preferencial, reestruturação de dívidas e preços subsidiados para insumos e serviços. Esses tipos de suporte criam transferências implícitas para os produtores.

O tratamento diferenciado no pagamento de impostos é um caso comum de suporte aos produtores agrícolas baseados em revenue foregone. As concessões podem se aplicar sobre renda, lucros, ganho de capital ou terra.

Já a concessão de crédito com taxas diferenciadas para produtores agrícolas é uma forma de transferência amplamente praticada no Brasil e, portanto, de suma importância para este trabalho.

Conforme definições da OCDE (2010a), quando os agricultores podem tomar crédito em termos favoráveis, se comparados a outros negócios, criam-se transferências que necessitam ser contabilizadas nas estimativas de suporte aos produtores. Os bancos que oferecem esse tipo de crédito subsidiado, como o Banco do Brasil, recebem compensações orçamentárias que cobrem parte dessa diferença na taxa de juros. Nesse caso, os desembolsos do governo podem ser usados como medida do custo dessas políticas de transferências.

Em alguns casos, os governos recorrem a mecanismos de suporte ao crédito que não geram despesas orçamentárias. Algumas condições especiais podem ser aplicadas, como taxas de juros fixas ou mínimas, ou, ainda, instituições de crédito podem ser obrigadas a destinar uma parcela do crédito à agricultura (recursos controlados). Essa situação é característica do Brasil, onde uma grande parcela do crédito agrícola é controlada.

Quando os governos estipulam taxas de juros e direcionam recursos para agricultura, sem compensação, segundo à OCDE, o suporte associado deve ser estimado (mesmo que não haja despesa para o governo, como no caso dos recursos obrigatórios não equalizáveis). Para os países da OCDE a estimativa é feita pelos próprios países membros. Já no caso dos países que não pertencem à OCDE, a estimativa é feita pela OCDE.

A aproximação usada é semelhante à medida de diferença de preço (price gap), com a taxa de juros preferencial sendo comparada com uma taxa de referência (custo de oportunidade). No Brasil, a taxa Selic é usada como referência. As transferências provenientes de crédito preferencial (transfers arising from preferential lending – TLP) são iguais ao diferencial de taxa de juros multiplicado pelo montante de crédito, como segue:

(

)

∑

TLP – transferências devido a políticas de crédito preferenciais (preferential lending),

acumuladas no ano Y;

r t i

– taxa de juros de referência em um ponto do tempo t, no ano Y;

p t i

– taxa de juros controlados (preferencial) em um ponto do tempo t, no ano Y;

t

L _{valor do crédito preferencial (destinado aos empréstimos com recursos controlados)}

em um ponto do tempo t, no ano Y.

O valor de Lt é um valor de estoque, correspondente a uma data específica do ano. TLPY é a soma de valores discretos em determinadas datas no ano. Portanto, para tornar o valor anual de TLPY mais preciso, deve-se incluir o maior número possível de pontos.

Outra forma de transferência, também praticada no Brasil, é a reestruturação de dívidas. Esse tipo de política pode envolver períodos de re-pagamento, renegociação de dívidas vencidas a taxas reduzidas e perdão parcial ou total de dívidas. Essas concessões também geram transferências e, portanto, devem ser incluídas no cálculo das estimativas de suporte, independentemente dos motivos que provocaram os atrasos no pagamento ou dos objetivos do governo na reestruturação. Assim como no caso do crédito agrícola controlado sem compensação, os países da OCDE fazem suas próprias estimativas. Os países que não são membros, por sua vez, têm suas estimativas feitas pela OCDE. A mesma fórmula apresentada na equação (34) pode ser adaptada para os casos de repactuação de dívidas.

Relativamente às transferências associadas às operações em perdas, as penalidades ou as taxas de juros diferenciadas, esses valores normalmente são reportados oficialmente e devem ser incluídos nas estimativas de suporte. Deve-se tomar cuidado na atribuição desses montantes a determinados anos. Seria incorreto alocar o total de uma operação em perda a apenas um ano, já que essa soma representa um montante acumulado durante vários anos. O perdão de dívidas deve ser alocado retrospectivamente ao período em que a dívida foi acumulada.

Os produtores também podem ser beneficiados por meio da administração dos preços dos insumos e serviços, como energia, água para irrigação e transporte. Essas medidas são semelhantes à provisão de subsídios para insumos. A transferência para os produtores, por unidade de insumo negociada, é equivalente à diferença entre o preço reduzido, pago pelo agricultor, e o preço pago por um comprador alternativo do mesmo insumo (referência).