Etapa 1 – Gastos

Ao relacionar os gastos realizados diretamente pelos órgãos executores, o Portal da Transparência revela-se valiosa fonte de informações sobre a execução da despesa pública. É notório o fato de as IFES atuarem como executoras de créditos orçamentários oriundos de outros órgãos e ministérios, mediante convênios, parcerias ou adesão a projetos. Assim, destaca-se a pertinência da utilização dos dados constantes no Portal da Transparência, uma vez que revelam quanto determinada universidade executou em termos de gastos, sejam eles pertencentes ao seu próprio orçamento ou não.

A coleta dos dados sobre as Despesas com OCC das IFES revelou a predominância de dezesseis elementos de despesa, a saber: Aquisição de Imóveis, Equipamentos e Material Permanente, Obras e Instalações, Auxílio Financeiro a Estudantes, Auxílio Financeiro a Pesquisadores, Despesas de Exercícios Anteriores, Diárias, indenizações e Restituições, Locação de Mão-de-Obra, Material de Consumo, Material de Distribuição Gratuita, Obrigações Tributárias e Contributivas, Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Física, Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica, Passagens e Despesas com Locomoção e Serviços de Consultoria. São demasiado raras, e de pequeno vulto, as ocorrências de outros elementos, como Sentenças Judiciais ou Depósitos Compulsórios. Assim, com o intuito de uniformizar os dados, essas ocorrências extraordinárias foram, no caso do grupo das Outras Despesas Correntes, somadas ao elemento Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica, com exceção dos gastos com Outros Auxílios Financeiros a Pessoas Físicas, que foram somados a Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Física, e dos gastos com Premiações Culturais, Artísticas, Científicas, Desportivas e Outras, que foram somadas a Auxílios Financeiros a Estudantes. No caso do grupo

Investimentos, as ocorrências extraordinárias foram rateadas entre os elementos Equipamentos e Material Permanente, Obras e Instalações.

Observou-se também certa freqüência, de maneira muito inconstante e limitada a alguns anos, quanto à presença do elemento Contratação por Tempo Determinado, no grupo das Outras Despesas Correntes. Dada sua inconstância, entretanto, e pelo fato deste elemento denotar um gasto com pessoal, optou-se por adicioná-lo ao valor do mesmo elemento, presente no grupo das Despesas com Pessoal.

No que se refere aos gastos com pessoal, foi gerada apenas uma variável, obtida mediante a soma de todos os elementos de despesas do grupo, com exceção de Aposentadorias e Reformas, Pensões e Sentenças Judiciais. Frise-se que, entre os todos os autores consultados, há consenso, para fins de apuração de custos em IFES, quanto à exclusão dessas despesas dos cálculos, uma vez que elas não se traduzem em resultados das atividades executadas pelas universidades federais.

Na obtenção dos dados sobre a execução orçamentário-financeira das IFES, se interpuseram dificuldades relacionadas aos hospitais universitários, que residem principalmente no fato de que nem todas as universidades disponibilizam os dados dessas unidades segregados dos seus.

Os hospitais universitários atuam como verdadeiros complexos hospitalares da rede pública, recebendo, inclusive, recursos do Sistema Único de Saúde (SUS). Grande parte das atividades realizadas por essas instituições não tem qualquer relação direta com atividades de ensino ou pesquisa, visando tão somente à assistência à saúde da população. Essa particularidade conduz muitos autores a excluir os gastos dos hospitais do cálculo do custo das IFES, a exemplo de Peter et al. (2003) e Reinert (2005). Já o TCU, para chegar ao custo corrente por aluno- equivalente, considerou 35% das despesas correntes dos hospitais; ou seja, para o TCU, 65% das despesas correntes de os hospitais universitários não deveriam compor o custo das IFES, pois não guardariam relação com as funções típicas de uma instituição que oferece educação superior. Ainda assim, o TCU reconhece a contribuição desses singulares “hospitais de ensino” para os resultados das IFES. A despeito dos serviços exclusivamente assistenciais, não se pode ignorar o fato dos hospitais universitários cederem infraestrutura para as atividades universitárias, e o fato de sua gestão e de sua operação estarem, em parte, voltados para essas atividades.

No ano de 2008, iniciou-se a desvinculação orçamentária e financeira das unidades hospitalares que, até então, integravam o orçamento das IFES. Antes disso, porém, algumas instituições já apresentavam a execução de seus hospitais em separado, ou pelo menos parte dela. Foi, no entanto, com o advento da Portaria n° 4/2008, do MEC, que a maioria dessas unidades passou a atuar como UGs independentes, ainda que vinculadas às IFES, passando a dispor de autonomia para gerir recursos orçamentários e financeiros para realização de seus planos de trabalho. O processo de desvinculação, com a criação de UGs, intensificou-se em 2009, quando os hospitais passaram a incluir as Despesas com Pessoal em sua estrutura de gastos.

Sabe-se, por exemplo, que a UFC mantinha, em 2004, duas unidades hospitalares vinculadas a ela, fato que se revela, inclusive, ao se observar os dados do Portal da Transparência relativos a 2009. De 2004 a 2008, entretanto, os dados dessas unidades não foram segregados, ao contrário do observado em outras universidades. Isto significa que ficam bastante enviesadas as comparações entre IFES, caso não se adotem ajustes que minimizem essas distorções. Fez-se necessário, portanto, deduzir uma parcela dos gastos das universidades que não apresentaram os dados de seus hospitais.

Para isso foi utilizada a participação das Despesas com OCC de cada hospital em relação aos gastos de sua respectiva universidade, no exercício de 2009, como parâmetro, aplicando-a aos anos anteriores. Caso essa participação ultrapasse a média da participação dos gastos dos hospitais naquele exercício, optou-se por utilizar esta própria medida. O resultado foi então deduzido do total do gasto com OCC pela IFES, rateando-o entre os elementos de despesa, de acordo com a participação percentual destes no total das Despesas com OCC. Ainda que contenha certo grau de arbitrariedade, esta foi a maneira mais razoável encontrada para contornar as distorções causadas pela relação, por assim dizer, simbiôntica entre universidades e “seus” hospitais.

Os gastos das unidades hospitalares da UFPA, em 2004, UFTM e FUFPI, em 2009, e UFRJ e UFRGS, de 2004 a 2008, não foram considerados para o cálculo das respectivas médias. A última, cuja unidade, o Hospital das Clínicas de Porto Alegre, é a única a estar registrada como UG desde 2004, e a UFTM, por apresentarem percentuais de participação muito acima das médias anuais; as outras em razão de seus percentuais estarem claramente subestimados, motivo pelo qual se efetuou sua substituição pelos valores de 2009. No caso da FUFPI, utilizou-se, em

2009, o mesmo procedimento adotado para aquelas IFES que não segregaram seus gastos. Também se procedeu assim para com a UNIFESP em todos os exercícios, visto que esta universidade, eminentemente voltada para cursos da área de saúde, jamais apresentou os gastos de seu hospital em separado.

Não há considerável variabilidade quanto à participação dos gastos dos hospitais em relação aos gastos das universidades. A UNB apresentou participações bem abaixo das médias anuais, mas, como este comportamento se repete por todo o período estudado, acredita-se que ele represente a sua realidade institucional. Destaque-se o caso da UFTM, originada da Faculdade de Medicina do Triângulo Mineiro, que apresentou em 2009, ano de seu surgimento como universidade, percentual mais de três vezes acima da média, fazendo com que os gastos de seu hospital fossem maiores do que os gastos da universidade em si. É uma situação extraordinária, mas considerada coerente, dada sua realidade institucional. A UFRJ apresentou participações ínfimas, até menores do que 1%, mas que, em 2009, saltaram para 32,16%.