ETAPAS DO PROCESSO DE REGULAMENTAÇÃO

Na proposição para a elaboração de uma regulamentação técnica, o procedimento adotado nesse trabalho foi dividido em etapas bem definidas, constituindo grupos e subgrupos de trabalho, com o objetivo de distribuir tarefas para profissionais capacitados e que tenham experiência com o objetivo final do regulamento técnico. A Figura 11 apresenta o panorama geral do modelo proposto para a elaboração de regulamentos tecnicos, sendo destacadas com hexagonos amarelos, as fases baseadas na ferramenta (PMBOK) de gerenciamento de projetos e, em circulos, as fases que cumprem as determinações legais previstas no processo de elaboração de regulamentos técnicos por agências reguladoras, aplicadas pela maioria delas. O cuidado em manter as fases representadas em circulos (obrigatórias no processo de elaboração de regulamentos técnicos), como as de proposição, análise jurídica, consulta e audiência publica, deliberação final, publicação, implementação/divulgação e consolidação, têm o objetivo de facilitar a utilização/implementação dessa metodologia pelas agências reguladoras, pois estão previstas e inseridas no modelo proposto.

As etapas de iniciação, planejamento, execução, monitoração e controle e encerramento do projeto, seguem as orientações do PMBOK, sendo acrescida à sequência de atividades, a análise do impacto regulatório. O processo de elaboração do regulamento técnico continua dividido em etapas com a finalidade de possibilitar seu monitoramento contínuo e mais detalhado evitando assim interrupções por falta de informação/esclarecimentos no decorrer do processo que possam prejudicar o seu andamento normal. Essa divisão em etapas também contribui para o planejamento e elaboração do cronograma do projeto, uma vez que está relacionada às atividades necessárias para a elaboração do regulamento técnico. Considerando a importante função da avaliação do impacto regulatório no processo de elaboração de especificações técnicas, seu cálculo foi dividido em duas partes: uma preliminar e outra final.

Figura 11: Modelo para elaboração de regulamento técnico

Fonte: o autor (2017)

A primeira decisão de dividir as etapas de cálculo do impacto regulatório em preliminar e final é um diferencial importante em relação aquilo o que é aplicado habitualmente pelas agências reguladoras no Brasil e em outros países, pois, entendemos que com essa divisão do cálculo do impacto regulatório preliminar, é possível verificar, antecipadamente possíveis distorções no regulamento, principalmente quando o custo se apresenta maior que o benefício. Além disso, mediante antecipações, é possível efetuar correção de alguns pontos no processo, antes de seguir todas as etapas previstas para sua elaboração. Com o cálculo do impacto regulatório final utilizando dados mais preciso, o gestor poderá receber o valor referente ao impacto regulatório mais aproximado da situação estudada.

A segunda decisão foi a de considerar o método custo x benefício para o cálculo do impacto regulatório do regulamento técnico (tanto preliminar quanto final), valorando monetariamente tanto o custo quanto o benefício. Essa opção, apesar de ser uma recomendação de órgãos como OCDE, não costuma ser adotada pela grande maioria dos países, inclusive pelo Brasil, que se valem de análises

120 qualitativas para a análise do impacto regulatório de regulamentos técnicos, o que a

meu ver, pode trazer imprecisão à avaliação do regulamento técnico em questão. Para explicitar essas decisões, a Tabela 2, a seguir, relaciona todas as etapas da sequência do método de elaboração de regulamentos técnicos relacionado à proposta para um novo modelo proposto.

Tabela 2: Nomenclatura das etapas do novo fluxo

Fonte: o autor (2017)

A seguir, a função de cada elemento que compõe o novo processo de elaboração de regulamentos técnicos apresentado nesse trabalho, nota-se ser possível aplicar esse processo em revisão de regulamentos técnicos já existentes e que tenham apresentado problemas na sua aplicação.

a) Iniciativa (a)

Todo regulamento técnico “nasce” a partir de uma “iniciativa”, que deve ser entendida como a manifestação expressa da intenção de regulamentar,

Nomenclatura a Iniciativa

IP Iniciação do Projeto PL Planejamento do Projeto

AIRp Análise do Impacto Regulatório preliminar c Proposição

EX Execução e Análise Jurídica g Consulta Pública h Audiência Pública

AIRf Análise do Impacto Regulatório final f Deliberação Diretoria Colegiada final GMC Grupo de Monitoração e Controle

EP Encerramento do Projeto

j, k, l Publicação, Implementação/divulgação, consolidação e revisão.

expedida por uma autoridade competente. Isso não significa que a “iniciativa” deva partir exclusivamente dessa autoridade, uma vez que o interesse pelo regulamento pode ser parte de demandas ou de dirigentes de quaisquer unidades organizacionais da agência ou até mesmo, de um servidor ou de pessoas externas, integrantes de outros órgãos, de instituições do governo ou da sociedade. A iniciativa realizada por parte de autoridades competente, apenas significa que a formalização e a tramitação interna de uma proposta são dependentes da anuência e da autorização de um dos diretores da agência. Normalmente, a “iniciativa” se formaliza nas agências reguladoras, por meio de Portaria, devendo identificar o objeto da regulamentação, a unidade organizacional responsável pela coordenação, a execução do processo e o regime de tramitação, podendo ser em caráter comum ou de urgência. A área responsável para pensar essa “iniciativa”, é aquela que detém a atribuição, o conhecimento e as habilidades em relação à área a ser regulamentada.

Cada agência reguladora tem seus procedimentos internos próprios para a realização dessa etapa, contudo, o importante para essa metodologia é que seja elaborado um tipo de documento (por exemplo, uma Portaria) que caracterize a autorização formal para que seja firmado o inicio do projeto de elaboração do regulamento técnico. Após a etapa da “iniciativa” segue-se outra etapa: a de Iniciação do Projeto (IP).

b) Iniciação do projeto (IP)

Uma vez autorizada a elaboração do regulamento técnico, o objetivo principal deste segundo passo é formalizar os grupos e subgrupos de apoio ao processo de elaboração do regulamento. Nessa etapa serão formados dois grupos de trabalho, o Grupo de Apoio Principal (GAP), responsável por organizar o trabalho na fase de iniciação do projeto, e o Grupo de Monitoração e Controle (GMC), que atuará durante todo o processo. Esses dois grupos estarão presentes durante o processo de elaboração do regulamento técnico, do início ao fim, para controlar efetivamente o processo. Conforme a ferramenta utilizada, PMBOK, a fase de inicialização é importante para definir a maneira como o projeto será desenvolvido. A opção por dois grupos visa estabelecer melhor condição ao gerenciamento do

120 projeto. O Grupo de Apoio Principal deverá ser composto por pessoas ligadas a

atividades de planejamento global do regulamento técnico, cuja função seria formar

o Grupo de Monitoração e Controle e os demais subgrupos realizarão as tarefas específicas e executivas durante a elaboração do regulamento técnico.

O Grupo de Monitoração e Controle deverá dispor de capacidade para acompanhar o desenvolvimento do projeto desde o início até a sua finalização, desempenhando tarefas tanto executivas (elaboração de planilhas, cálculo do impacto regulatório, entre outras) como tarefas para auxiliar o cumprimento do planejamento previsto (elucidação de pontos que possam gerar dúvida no decorrer do processo, e principalmente nas fases de execução, análise jurídica, consulta pública). Os dois grupos, um definido por características gerenciais (Grupo de Apoio Principal) e o outro, por características executivas (Grupo de Monitoração e Controle), deverão acompanhar o projeto de modo a garantir que seja elaborado com maior qualidade e maior objetividade possíveis. Os objetivos e atividades destes dois grupos podem ser descritos da seguinte maneira:

b1) Grupo de Apoio Principal (GAP)

Após a publicação do documento que autoriza o inicio dos estudos da nova regulamentação (ex.: Portaria, Declaração, Autorização de início, etc.), a área responsável na agência reguladora, deverá designar um profissional para promover a instrução inicial do processo e acompanhar o andamento dos trabalhos na elaboração do regulamento técnico. Esse servidor passará a ser o coordenador geral e responsável por esse regulamento, e como primeiro ato, deverá formalizar o Grupo de Apoio Principal atuante no projeto. Sugere-se que o Grupo de Apoio Principal deva ser composto por no mínimo três e no máximo cinco pessoas, além do que, pode contar com a participação de multiprofissionais de áreas afins, podendo, se for o caso, consultar alguns membros que não pertençam ao quadro da agência, como consultor externo. Essa sugestão para a composição do grupo de três a cinco pessoas visa minimizar custos com o processo. Para cada fase serão formados subgrupos coordenados sempre pelo Grupo de Apoio Principal. Considerando as especificidades de cada regulamento técnico, aqueles que tiverem sua elaboração mais simplificada, poderão, neste caso, dispensar a formação dos subgrupos de

trabalho apresentados nessa proposta, ficando a cargo do Grupo de Apoio Principal assumir as atividades que seriam executadas pelos subgrupos.

O modelo que admite a existência de subgrupos deverá ser utilizado para resoluções que tenham os graus de dificuldade e de exigências elevados para a sua elaboração. A Figura 12 mostra a posição do Grupo de Apoio Principal em relação aos demais subgrupos, de modo que o primeiro deve verificar as interfaces existentes em outras unidades organizacionais, relacionadas ao tema a ser regulamentado, podendo solicitar indicação de representantes para compor as equipe de elaboração do projeto.

Figura 12: Grupos e subgrupos do projeto

Fonte: o autor (2017)

O Grupo de Apoio Principal deverá permanecer ativo durante todo o processo de realização ou revisão do regulamento técnico, como responsável por receber periodicamente todas as informações sobre o andamento desse projeto, zelando para que não seja interrompido injustificadamente. Uma vez composto e já em atividade, o Grupo de Apoio Principal definirá os componentes do Grupo de Monitoração e Controle. Ao final dessas ações, o Grupo de Apoio Principal deverá preencher dados constantes na “Folha de dados”, apresentado na Tabela 3, como forma de reunir as principais informações do projeto de forma simples e direta.

120 Tabela 3: Folha de dados: características do projeto “regulamento técnico”

Folha de dados

a) Objetivo da resolução ..

b) Cenário sem a implantação da resolução ..

c) Cenário esperado com a resolução ..

d) Avaliação dos riscos atuais ..

e) Interessados ..

Fonte: o autor (2017)

A Tabela 3, como se pode observar, é composta por duas colunas. Na primeira coluna (itens a, b, c, d, e) foram elencadas questões que deverão ser respondidas pelos componentes do Grupo de Apoio Principal e preenchidas na segunda coluna. Esta tabela tem a função de fundamentar a necessidade do regulamento técnico através de sua análise após o preenchimento. Cada item deve servir de subsídio para a formulação do planejamento da elaboração do regulamento técnico, sendo, imprescindível ao preenchimento, que seja realizado por pessoas ligadas ao tema do regulamento pretendido e ao ambiente onde o trabalho será realizado. As funções e a composição do Grupo de Monitoração e Controle do processo de elaboração do regulamento técnico são as seguintes:

b2) Grupo de Monitoração e Controle (GMC)

Deve ser constituído na fase inicial e definido pelo Grupo de Apoio Principal responsável por indicar os membros que comporão esse grupo. O Grupo de Monitoração e Controle, tal como o Grupo de Apoio Principal, deverá cumprir atividades até o final dos trabalhos e sua composição deverá ser definida de forma criteriosa, contando com pessoas que conheçam o tema desenvolvido no projeto e que tenham habilidades com gerenciamento de projetos e boa comunicação e

interação com os demais envolvidos na realização do projeto. A principal função do Grupo de Monitoração e Controle consiste em monitorar e controlar todas as ações pertinentes à elaboração do regulamento técnico, reunindo dados necessários para o cálculo do impacto regulatório preliminar. Sua responsabilidade será a de esclarecer dúvidas ao longo do projeto, e zelar para que a duração estimada durante a etapa de planejamento seja cumprida. Sua função é avaliar de forma sistemática o andamento do projeto, bem como, o cumprimento do prazo estabelecido. O coordenador do Grupo de Monitoração e Controle deverá gerenciar conflitos e entraves decorrentes do novo regulamento. Os principais objetivos desse grupo, se correlacionam com aqueles que estão disponíveis na ferramenta PMBOK, por esse motivo seguem em destaque abaixo:

a) Monitorar e controlar todo o trabalho relativo ao projeto inicial;

b) Avaliar e monitorar modificações propostas e necessárias ao projeto; c) Controlar o escopo planejado e o cronograma;

d) Controlar os custos do projeto; e) Controlar a qualidade aplicada;

f) Emitir relatórios de desempenho das equipes e procedimentos realizados e encaminhar ao grupo principal;

g) Monitorar e controlar os riscos;

h) Administrar os serviços terceirizados;

i) Elaborar planilha de dados quantificando-os para servir ao cálculo do impacto econômico e social da regulação (AIR).

Caberá ao Grupo de Monitoração e Controle acompanhar o andamento do projeto em cada uma de suas fases, além do regulamento técnico em elaboração. Nessa circunstância, o responsável geral pelo regulamento examinará a opção regulatória quanto ao seu mérito, a oportunidade e sua conveniência, além de sua compatibilidade com as prioridades institucionais e as políticas e diretrizes estabelecidas pelo Poder Público. Essa etapa tem por finalidade aprovar ou reprovar a proposta de regulamento. Realizadas tais observações, a importância do Grupo de Monitoração e Controle se impõe, para esclarecer pontos e dúvidas a respeito do processo e, por essa razão, é um grupo de grande responsabilidade e importância para o bom andamento da elaboração do regulamento técnico, sendo fundamental,

120 para a concentração dos dados utilizados no cálculo da análise do impacto

regulatório. Realizados esses passos, o próximo será o do planejamento do projeto.

c) Planejamento do Projeto (PL)

O objetivo principal dessa fase é o de realizar o planejamento do projeto. Nela. São definidas metas a serem cumpridas, a fim de elaborar um cronograma de trabalho, considerando que o Grupo de Apoio Principal, sob a coordenação do responsável do projeto, já tenha definido as metas e objetivos gerais e específicos a serem alcançados e apresentados na “Folha de dados” (Tabela 3). Para a realização do planejamento de maneira detalhada, recomenda-se a criação de um subgrupo designado para esse fim. Ficará a cargo desse subgrupo, a responsabilidade em arquitetar o planejamento, definindo procedimentos que deverão ser realizados para que o projeto receba orientações necessárias, isto é, considerar as informações coletadas ao longo das etapas anteriores. Será durante o processo de planejamento, um plano de gerenciamento será desenvolvido, bem como, serão apontados os documentos para executá-lo. Nesta fase de planejamento, deverão ser considerados pontos importantes do andamento do projeto, tais como: 1) Planejamento/escopo do projeto; 2) Custos; 3) Tempo do projeto; 4) Aquisições a serem consideradas; 5) Riscos; 6) Comunicação; 7) Recursos humanos e 8) Qualidade, que podem ser definidos da seguinte maneira:

O escopo do regulamento deve ser estabelecido pelo subgrupo responsável do planejamento, com base na documentação produzida e reunida nas fases precedentes. Essa atividade resultará em uma descrição detalhada e uma estrutura analítica necessária à organização do projeto. O Planejamento de custos, como o próprio nome sugere, é a atividade de levantar, dentro de uma estimativa coerente, os recursos monetários que serão necessários para a execução das atividades planejadas, devendo se basear nos dados orçamentários previamente produzidos para elaboração da resolução. O Planejamento de tempo é o estabelecimento de uma estimativa da duração do projeto, com base no tempo das atividades desenvolvidas, na sequência dessas atividades e na estimativa de

recursos, por exemplo, tipos de materiais, pessoas, equipamentos ou suprimentos necessários (PMBOK, 2013).

O Planejamento de aquisições consiste no processo de reunião de documentação decorrente de decisões de compras ao projeto, sendo essa uma fase aonde se especifica a abordagem e os potenciais fornecedores. O Planejamento do sistema de comunicação serve para determinar as necessidades de informações dos interessados, definindo o tipo de abordagem de comunicação e de períodos de trocas de informações entre o Grupo Apoio Principal e subgrupos. O Planejamento da qualidade pode ser entendido como uma atividade de identificação dos requisitos e/ou padrões de qualidade do projeto, devendo considerar a documentação relativa ao projeto e a sua efetuação. O Planejamento de recursos humanos contribui para a qualidade do processo, auxiliando nas definições das responsabilidades, habilidades necessárias e relações hierárquicas pré-estabelecidas dos membros de cada grupo, além disso, serve para estabelecer um plano de gerenciamento de pessoal. O Planejamento de riscos é o processo no qual se definem as atividades de gerenciamento de riscos, identificando precipitações que podem afetar o projeto. Como resposta ao plano de riscos é importante que sejam desenvolvidas opções e ações para reduzir ameaças ao projeto (PMBOK, 2013).

Na Figura 13, há a representação esquemática desses pontos, tendo como referência as sugestões prescritas pelo guia de gerenciamento de projeto PMBOK.

120 Figura 13: Processos do planejamento

Fonte: Adaptado - PMBOK (2013)

A fase de planejamento deverá ser encerrada com o desenvolvimento de um cronograma, a ser definido no processo de análise de sequências de atividades, junto com a sua duração, os recursos, as restrições, uma compilação representada graficamente de fácil entendimento e, por fim, seu conhecimento por todos os envolvidos no projeto, daquilo o que foi planejado até aqui. Nesta fase deverão ser registrados todos os passos pelos quais a elaboração do regulamento técnico deverá se submeter para sua aplicação.

d) Análise do impacto regulatório preliminar (AIRp)

A partir do detalhamento do projeto do regulamento técnico, o grupo de monitoração e controle deverá efetuar os cálculos preliminares do custo e do

Planejamento do Regulamento Técnico Planejamento do Escopo do Regulamento Planejamento custos Planejamento do tempo Planejamento dos riscos Planejamento dos recursos humanos Planejamento da Qualidade Planejamento sistema comunicação Planejamento aquisições

benefício do regulamento, para que os resultados obtidos sejam encaminhados para a fase de “Proposição”. A metodologia completa de Avaliação do Impacto Regulatório (AIR) a ser utilizada deverá ser baseada na análise custo e benefício - foco principal deste trabalho - e será detalhada no próximo capítulo (Cap. 5). Com o resultado da análise preliminar do custo e do benefício, em qualquer um dos casos, satisfatório ou insatisfatório, deverá ser encaminhado ao responsável pelo regulamento técnico para que seja feita a análise final do regulamento. O regulamento será considerado satisfatório quando o valor do beneficio for maior que o valor do seu custo de implantação, sendo insatisfatório, quando, ao contrário, o valor do benefício for menor do que o valor de seu custo de implantação. Sempre será de responsabilidade da Diretoria da agência, a decisão de continuar ou não com o processo de elaboração do regulamento técnico, independentemente dos valores do custo e do benefício calculados neste modelo. Uma vez aprovada a continuidade do projeto de elaboração do regulamento técnico, a próxima fase a ser desenvolvida será a da “Proposição”.

e) Fase da Proposição

A fase de Proposição deverá avaliar o conteúdo da proposta e o resultado da análise do impacto regulatório preliminar e, em caso de aprovação, deverá seguir para a execução do regulamento conforme o planejado. É importante destacar que a fase de Proposição tem por finalidade submeter previamente a proposta do regulamento ao conhecimento e análise do diretor responsável, antes de seguir sua tramitação. Ao receber o processo, o diretor deverá verificar a conformidade da minuta, com os objetivos da proposta, seu alinhamento às políticas públicas, diretrizes e prioridades institucionais. Neste momento, o Diretor poderá apontar ao processo as necessidades de ajustes ou alterações, bem como, determinar seu arquivamento em caso de não conformidades. Se o Diretor responsável estiver de acordo, a proposta deverá seguir para a fase de execução do projeto do “Regulamento Técnico”.

Destaca-se aqui a importância de se realizar a análise do impacto regulatório preliminar, antes da etapa do processo e da sua execução propriamente dita, pois, se o regulamento apresentar valores de custos maiores do que os valores dos benefícios, tal análise poderá fornecer dados ao responsável pelo projeto do

120 “Regulamento Técnico” e indicar a possibilidade de interrupção de sua elaboração.

Após deliberar sobre essa decisão, a alternativa de interrupção demandará aos grupos, novos estudos, mudanças na elaboração da proposta original e formas alternativas de regulamentação. Entendemos que com essa medida, poderão ser evitados gastos financeiros, bem como, gastos de tempo desnecessários empregados em um projeto com alto potencial de insucesso e que poderá ser mal recebido pela comunidade, sendo implicado em possíveis judiciações e, ainda, contribuir para o descrédito da população na agência e nos regulamentos em geral.

f) Fase de execução do projeto (EX)

Considerando que o projeto do regulamento, seja aprovado pela Diretoria, a próxima etapa a ser seguida é a da execução do regulamento técnico. O Grupo de Apoio Principal deverá designar um subgrupo de Execução do Projeto. Os membros deste grupo, sob a coordenação do responsável pelo projeto, deverão trabalhar para