Exemplos de legislação por país

Conforme explicado, os Estados-Membros da UE apresentam as suas próprias políticas, instituições e instrumentos de gestão florestal, de acordo com as diretrizes e recomendações de sustentabilidade da Comissão. Um relatório relativamente recente que analisa os países dentro do acordo pan-europeu FOREST EUROPE mostra padrões interessantes de legislações nacionais (Rametsteiner 2015). Todos os países têm em vigor um programa florestal nacional (PFN) ou políticas florestais semelhantes e relacionadas, embora tenham

fortalecido significativamente seus mecanismos para o desenvolvimento de políticas participativas. Quase dois terços dos países relatores declararam que foram feitas mudanças significativas em suas estruturas institucionais, como a fusão de órgãos anteriormente separados com competências florestais, integrando-os a outros órgãos existentes ou estabelecendo estruturas florestais para proprietários de florestas privadas.

Cerca de dois terços desses países mudaram seus instrumentos financeiros e políticas econômicas para um apoio financeiro estável visando o manejo florestal sustentável. Além disso, cerca de dois terços dos países incluem estratégias de comunicação, melhor participação e consulta pública e a integração da comunicação como parte de um PFN ou processo de política semelhante.

Tanto a Espanha quanto a Alemanha fazem parte da União Europeia, e em 2007 assinaram os antigos compromissos da Conferência Ministerial que trata da proteção das florestas na Europa. Enquanto as principais florestas da Espanha são mediterrâneas, a Alemanha é um país claramente continental, com florestas temperadas (vide Figura 1). O interessante é que os dois países mostram diferenças claras na intensidade de colheita das florestas, que é notadamente maior na Alemanha (Levers et al. 2014). Estas diferenças sociológicas, ecológicas e geográficas são acompanhadas por características históricas e culturais diferentes que resultam em dois exemplos distintos, mas relacionados, de como os Estados Membros aplicam as diretrizes europeias relacionadas à política florestal.

Espanha

A Espanha possui cerca de 27,7 milhões de hectares de florestas, o que representa 56% da área total. Dos 18 milhões de hectares de terras florestais (considera-se o restante como outras áreas arborizadas, como arbustos ou vegetações semelhantes), cerca de 90% são considerados seminaturais (10% são plantações, nomeadamente de Eucalyptus spp.). A floresta mediterrânea latifoliada, a paisagem de dehesa¹³ e as florestas de coníferas ocupam cerca de 58,7% da área natural do centro-sul da Península Ibérica, enquanto a floresta Atlântica, formações mistas de faia, carvalho, castanheiro, bétula, etc., cerca de 12% (FSC 2015). Dois terços das florestas da Espanha são privados. Além disso, apenas uma proporção muito pequena do terço restante é de propriedade estatal, sendo o restante propriedade de empresas públicas locais.

A política florestal na Espanha é administrada em diferentes níveis jurisdicionais. A gestão e a legislação são compartilhadas entre as Leis Estaduais, que incluem posse de terra, pagamento de impostos, transportes e regulamentos gerais de gestão florestal, e Comunidades Autônomas, com maior responsabilidade pela proteção, gestão e colheita das florestas em seu território, incluindo as restrições técnicas específicas, diâmetros, espécies, etc. Por exemplo, a extração de madeira é regulamentada pela agência florestal de cada Comunidade, que autoriza e supervisiona a extração de acordo com a legislação aplicável. De qualquer forma, a lei geral do campo (“Ley de Montes”) estabelece a necessidade de as florestas públicas e privadas terem um instrumento de gestão

13 A Wikipedia (em inglês) define dehesa como “um sistema agrossilvopastoral multifuncional( um tipo de agrossilvicultura) e paisagem cultural da região centro-sul da Espanha e do sul de Portugal”

(por exemplo, um plano de gestão florestal) a ser fornecido pelo proprietário e aprovado pela agência florestal regional. Induzir os proprietários de áreas privadas a assumir o planejamento da gestão florestal é um desafio para os formuladores de políticas na Espanha, mas é essencial incluí-los no processo para compreender os fatores que determinam suas decisões como grandes players na gestão florestal da Espanha.

Os principais problemas que a política florestal da Espanha tem que enfrentar são a fragmentação da propriedade e a falta de mercados fortes para a maioria dos produtos florestais. Por um lado, as pequenas propriedades caracterizam as florestas privadas, juntamente com um estatuto jurídico bastante indefinido.

Por outro lado, as políticas públicas de apoio à renda dos proprietários por meio de subsídios apresentam limites claros. Existem também questões prementes, como o abandono das áreas rurais e o consequente desaparecimento das tradições florestais, a falta de investimentos em inovação e o mau entendimento e, portanto, a baixa valorização do setor florestal e de muitos produtos florestais locais por parte da sociedade.

Em todo caso, o fato de os planos florestais incentivarem a participação das partes interessadas nos processos de planejamento e implementação ajudaria a obtenção de soluções viáveis e duradouras de gestão florestal na Espanha (Živojinović et al. 2015).

Lei do Campo (T1 .1 .1 . e T1 .3 .1 .)

O objetivo da Lei do Campo (“Ley de Montes” em espanhol; 43/2003), também chamada de Lei Florestal, é assegurar a preservação dos solos florestais da Espanha e promover sua recuperação, melhoria e uso racional.

Ela baseia-se em princípios de gestão florestal sustentável, incluindo multifuncionalidade, integração do planejamento florestal na gestão territorial, coesão territorial, desenvolvimento rural, preservação da biodiversidade, integração com objetivos ambientais internacionais, cooperação administrativa e inclusão das partes interessadas na tomada de decisão. A Lei determina que as Comunidades Autônomas sejam responsáveis e pertinentes em relação às questões florestais, além de estabelecer que os proprietários de florestas sejam responsáveis pelo manejo técnico e pelo material das florestas.

A Lei do Campo inclui a criação de Planos de Gestão de Recursos Florestais (“Planes de Ordenación de los Recursos Forestales” ou PORF), como ferramentas de planejamento florestal que afetem um território florestal com características geográficas, socioeconômicas, ecológicas ou culturais semelhantes. Como consequência, o Plano Florestal deve promover a preparação, a atualização e a implementação de PORFs pelas Comunidades Autónomas em áreas florestais públicas e privadas por técnicos qualificados e nos termos dos princípios de gestão florestal sustentável. Todos os planos devem ser analisados publicamente e aprovados pela autoridade competente.

Quase todas as Comunidades Autônomas desenvolveram regulamentações consistentes para o manejo de áreas florestais, embora haja grandes diferenças regionais na aplicação e no cumprimento desse requisito. Por exemplo, apenas 29% dos 77% de áreas florestais privadas na Catalunha possuem planos de gestão florestal adequados; na Andaluzia (74% privadas) é ainda menor, com 15%, e na Galícia, quase 10% (dos 98% de florestas privadas) (FSC 2015). Apesar desses exemplos, o risco de extração ilegal de madeira é baixo graças ao Capítulo

IV da Lei do Campo, que exige autorização administrativa antes da extração em locais em que não há um plano de gestão florestal aprovado.

A Lei do Campo também obriga a elaboração de um Inventário Florestal Nacional regularmente, a cada 10 anos, em todo o território nacional. Ele deve incluir informações em forma de tabelas, mapas e bancos de dados numéricos, cartográficos e acessíveis sobre a situação, os valores fundiários e de proteção, a situação jurídica, a evolução e a capacidade de produção de todos os tipos de mercadorias de origem florestal.

Por fim, a Espanha também é afiliada do FLEGT por meio da Lei do Campo (21/2015), artigos 67º, 68º, 69º e 74º.

A pena máxima por proibição, due diligence e rastreabilidade na Espanha é de EUR 1.000.000, a menos que o valor da madeira comercializada ou o dobro do custo de reparação dos danos causados ultrapasse esse valor (EC 2020).

Legislação das Comunidades Autônomas14 (T1 .3 .1 .)

Os planos florestais a nível regional são diferentes entre si em decorrência da falta de um quadro nacional oficial.

Além disso, embora a autoridade ambiental regional seja responsável por esses planos, a autoridade regional de engenharia civil é responsável pelos programas de planejamento de terra, o que cria uma desvantagem para a coordenação entre os dois processos da política (Montiel & Galiana 2005). De toda forma, com algumas exceções, eles incluem ações de priorização, quantificação e planejamento de recursos e organização no tempo e no espaço. Na maioria dos casos, eles respondem à proteção da biodiversidade da natureza e da floresta, defesa florestal, melhoria e restauração do ambiente natural, gestão sustentável e uma série de objetivos transversais, como coordenação, gestão administrativa, informação, pesquisa, informação, etc. Diferenças maiores estão relacionadas aos órgãos e às instituições responsáveis por esses planos, da agricultura ao meio ambiente, incluindo as administrações de turismo. Os processos judiciais também variam de inexistentes a casos relacionados ao planejamento territorial. Nesses casos, surgem problemas taxonômicos que afetam a administração da justiça. Em relação a recursos financeiros e agrupamento de todos os planos autônomos, 30% das despesas orçamentárias destinam-se à manutenção e melhorias, quase 30% à restauração, 15% à defesa preventiva, 15% às medidas horizontais e 10% à proteção de habitats e espécies.

Plano e Estratégia Florestal da Espanha (T2 .2 ., T2 .4 ., e T2 .5 .)

O Plano Florestal da Espanha (“Plano Forestal Español”) é uma consequência direta da Estratégia Florestal aprovada pela Conferência Setorial em 1999. Essa Estratégia exige que a Administração Geral Nacional defina uma política florestal comum para facilitar a implementação dos objetivos ecológicos, econômicos e sociais do país para cumprir as obrigações internacionais e estabelecer o mecanismo institucional que garanta a coordenação inter-regional necessária. Na verdade, o plano segue as estratégias e os planos das Comunidades

14 Leyes 6/1988 & 7/1999, 13/1990 & Decreto Foral 59/1992, 2/1992, 3/93 & Decreto 98/1995, Normas Forales 3/1994 & 7/2006 & 11/2007, 2/1995 &

Decreto 114/2003, 16/1995, 3/2004 & 6/2010, 15/2006, 3/2008, 3/2009 e 7/2012.

Autônomas e suas respectivas competências na gestão florestal. Portanto, o Plano Florestal tem como objetivo estabelecer objetivos gerais e diretrizes básicas para garantir os acordos internacionais assumidos pelo governo espanhol. Ele se baseia nos princípios do desenvolvimento sustentável, da multifuncionalidade das áreas florestais e da contribuição para a coesão territorial e ecológica, e também promove a participação pública e social na formulação de políticas, estratégias e programas, apoiando a corresponsabilidade social na preservação e na gestão de áreas florestais.

Ele é dividido em uma série de áreas prioritárias agrupadas em ações territoriais (restauração e aumento da cobertura florestal, gestão florestal sustentável, defesa do patrimônio público rural e florestal, preservação da biodiversidade e uso sustentável dos recursos florestais), socioeconômicas e culturais (promoção do setor de produtos florestais, silvicultura cultura e informação/pesquisa florestal) e institucionais (instrumentos de coordenação e política florestal externa).

Em 2014, foi publicado e implementado um Plano de Incentivo Socioeconômico ao Setor Florestal, que promove e coordena as oportunidades econômicas e de geração de empregos oferecidas pelo setor. Graças ao Fundo Europeu Agrícola para o Desenvolvimento Rural e aos Programas de Desenvolvimento Rural, cerca de 2 mil milhões de euros foram alocados a medidas florestais pelos governos regionais.

Rede de Parques Nacionais (T1 .2 .2 .)

Vários acordos internacionais contribuíram para os instrumentos de proteção do meio ambiente natural da Espanha. Por um lado, as áreas naturais protegidas pela rede ecológica europeia Natura 2000 (27,22% da área terrestre de Espanha), que consistem em 1.467 localidades de importância comunitária, que abrangem 1.033 áreas especiais de preservação e 643 áreas especiais de proteção de aves; por outro lado, as 45 Reservas da Biosfera declaradas pelo Programa da UNESCO na Espanha (9,5% do território) que, segundo o Programa, colocam o país na segunda posição mundial. Em nível nacional, o maior nível de proteção é o status de Parque Nacional, que abrange cerca de 370 mil hectares distribuídos em 15 espaços naturais reconhecidos. Eles constituem a Rede de Parques Nacionais, que representam os principais sistemas naturais e o melhor patrimônio ambiental existente na Espanha.

Lei de Avaliação Ambiental (T1 .1 .3 .)

A legislação básica que rege a Avaliação Ambiental de planos, programas e projetos consta da Lei 21/2013, de 9 de dezembro, relativa à avaliação ambiental. Essa Lei foi reformulada com o objetivo de simplificar e agilizar os procedimentos e, assim, reforçar a proteção ambiental. Os cidadãos podem participar na fase de consulta pública e apresentação de relatórios do processo de avaliação ambiental para garantir o envolvimento das pessoas e a transparência do processo. Também podem apresentar denúncias e comentários em resposta aos diversos documentos ambientais gerados durante o curso dos processos de avaliação ambiental.

Plano Nacional de Adaptação às Mudanças Climáticas (T1 .2 .3 .)

O Plano Nacional de Adaptação às Mudanças Climáticas (PNACC) 2021-2030 é o instrumento básico de planejamento para a promoção de ações coordenadas em resposta aos efeitos das mudanças climáticas em toda a Espanha. Sem interferir nas competências das Comunidades Autônomas, ele apresenta objetivos, critérios, campos de trabalho e diretrizes de ação para melhorar a adaptação e a resiliência. Oferece atividades de avaliação de impactos e vulnerabilidades dos recursos hídricos, costeiros, matas, biodiversidade, agricultura, ambiente marinho, energia e turismo. O Plano também organiza seminários setoriais e promove e aprimora a ferramenta de troca de informações e coordenação entre autoridades públicas e outras partes interessadas ativas na área da adaptação às mudanças climáticas (AdapteCCa). No Orçamento Estatal de 2015, foi constituída uma provisão de 12,1 milhões de euros para a adaptação, com base no formato de um Plano de Promoção Ambiental (PIMA). Com o objetivo de desenvolver projetos específicos de adaptação às mudanças climáticas na área costeira, na gestão da água e no ambiente natural e rural, foi aprovada no orçamento de 2016 uma nova provisão de 17 milhões de euros para esse conceito. O governo espanhol prioriza uma política de crescimento de baixo carbono, com o objetivo de reduzir as emissões e gerar empregos e atividade econômica.

Estratégia Natural de Diversidade Biológica (T2 .1 .)

A Lei do Patrimônio Natural e da Biodiversidade (42/2007) apresenta um quadro jurisdicional básico para a preservação, conservação, uso sustentável, melhoria e restauração do patrimônio natural e da biodiversidade da Espanha para garantir um ambiente saudável para o bem-estar da população. A Lei inclui as recomendações do Conselho Europeu e da Convenção sobre Diversidade Biológica para combater a perda de biodiversidade e promover a preservação dos serviços ecossistêmicos. A Lei define os processos necessários de planejamento, proteção, preservação, conservação e restauração, como uma iniciativa para alcançar um desenvolvimento sustentável compatível com a manutenção e aumento do patrimônio natural e da biodiversidade da Espanha.

Critérios e Indicadores da Gestão Florestal Sustentável (T2 .3 .)

Os Critérios e Indicadores da Gestão Florestal Sustentável das florestas espanholas foram estabelecidos na terceira Conferência FOREST EUROPE (Lisboa, 1998). As sucessivas modificações e melhorias consolidaram esse sistema de indicadores como uma referência para a caracterização e o monitoramento do setor. Os 28 principais indicadores quantitativos de gestão florestal da Espanha estão agrupados em seis categorias principais: Manutenção e melhoria apropriada dos recursos florestais e contribuição para os ciclos globais do carbono; Manutenção da integridade e da vitalidade do ecossistema florestal; Manutenção e melhoria da função produtiva das florestas; Manutenção, preservação e melhoria da biodiversidade em ecossistemas florestais; Manutenção e melhoria da função protetiva das florestas; e Manutenção de outras funções e condições socioeconômicas.

Plano e Quadro de Desenvolvimento Rural (T2 .4 . e T2 .5 .)

O Plano Estratégico Nacional de Desenvolvimento Rural e o Quadro Nacional de Desenvolvimento Rural, em cooperação com os governos regionais, estabelecem as diretrizes nacionais de ações de desenvolvimento e algumas medidas a serem introduzidas horizontalmente em todo o país, abrangendo, assim, cada programa de desenvolvimento rural das 17 Comunidades Autônomas. Graças ao financiamento conjunto do Fundo Europeu Agrícola para o Desenvolvimento Rural, do Governo Central e dos governos regionais, estes Programas de Desenvolvimento Rural têm a duração de sete anos, com possíveis prorrogações por mais dois ou três anos.

Em 2014, foi publicado o Decreto Real 1080/2014 que estabelece a base para a coordenação da aplicação da política de desenvolvimento rural na Espanha.

Acesso à Justiça (T1 .5 .2 .)

A convenção de Aarhus foi validada na Espanha em 2004. Em conformidade com o Artigo 96.1 da Constituição da Espanha e o Artigo 28.2 da Lei de Tratados e outros Acordos Internacionais, 25/2014. A Convenção foi incluída no sistema jurídico interno da aplicação direta na Espanha.

Outros

A Estratégia Nacional de Infraestrutura Verde e Conectividade e Restauração Ecológica é o documento de planejamento estratégico para regular a implementação e o desenvolvimento da infraestrutura verde na Espanha. Ela apresenta um quadro administrativo e técnico para todo o território espanhol, e é uma exigência da Lei 42/2007, que trata de Patrimônio Natural e Biodiversidade. Os objetivos gerais da estratégia são aplicar ferramentas de planejamento e gestão de terras baseadas na preservação dos ecossistemas e de seus serviços, aumentar a coordenação administrativa, integrar a infraestrutura verde no planejamento do território e promover conhecimento, pesquisa e transferência sobre o tema.

O Plano Nacional de Qualidade do Ar e Proteção Atmosférica 2013-2016 (Plano AIRE) foi elaborado pelo Ministério da Agricultura, Alimentos e Meio Ambiente e aprovado pelo Conselho de Ministros, em abril de 2013, com o objetivo de promover medidas que possibilitem a melhoria da qualidade do ar, protegendo a saúde e o meio ambiente. O Plano AIRE contém 78 medidas que enfatizam as emissões geradas por todos os tipos de atividades, desde o transporte até a indústria, incluindo, por exemplo, a regulamentação de queimadas em biomas (que implica em um alto risco de incêndios florestais). Outra das principais medidas contidas no Plano AIRE visa melhorar a informação prestada ao público sobre a qualidade do ar que as pessoas respiram, nos termos dos limites previstos na lei de proteção à saúde pelo Decreto Real 102/2011: SO2, NO2, PM10, PM2.5, O3, Pb, C6H6, CO, As, Cd, Ni e B(a)P.

O Plano Nacional da Água (aprovado pela Lei 10/2001 e posteriormente modificado pela Lei 11/2005) e os planos de gestão de bacias hidrográficas são os pilares do planejamento da água na Espanha, um país com escassez de água e necessidade de constantes adaptações aos riscos decorrentes das mudanças climáticas. O Plano foi validado e promovido pela Comissão Europeia por meio da Diretiva Quadro da Água. A gestão da água é

organizada pelas Autoridades Fluviais ou dos órgãos de gestão de bacias hidrográficas, que são entidades públicas geridas pela Direção-Geral de Águas. Os planos de gestão de bacias hidrográficas garantem uma gestão hídrica eficaz, eficiente, solidária e ambientalmente responsável.

O Registro Espanhol de Espécies Exóticas Invasoras (Decreto Real 630/2013) foi uma das primeiras políticas abrangentes da União Europeia para o controle de espécies exóticas invasoras. O comércio globalizado de certas espécies é a principal causa do aumento da pressão de espécies exóticas invasoras, que são uma séria ameaça para espécies, habitats e ecossistemas autóctones, para a agronomia, os recursos econômicos e até a saúde pública.

O Acesso aos recursos genéticos naturais e controle de uso (Decreto Real 124/2017) tem como objetivo gerar os artigos pertinentes da Lei do Patrimônio Natural e da Biodiversidade, bem como assegurar o uso correto dos recursos genéticos no âmbito do Regulamento Europeu em relação ao Protocolo de Nagoya. Entre outros objetivos, esse Decreto promove a preservação da biodiversidade, regulamenta o acesso e garante o controle dos recursos genéticos, o uso dos conhecimentos tradicionais e promove pesquisas relacionadas.

A Lei de Incêndios Florestais (81/1968) tem como principal objetivo a prevenção e extinção de incêndios florestais, a proteção de mercadorias e pessoas envolvidas, a sanção de infrações a esta Lei e a adoção de medidas de restauração da riqueza florestal afetada.

O Programa Nacional de Ação contra a Desertificação (PAND) da Espanha visa atingir o desenvolvimento sustentável de terras áridas, semiáridas e subúmidas, enquanto previne e reduz a degradação do solo e restaura terras parcialmente degradadas e desérticas. Ele é baseado na Convenção das Nações Unidas para o Combate à Desertificação (UNCCD).

A Lei da Caça (1/1970) baseia-se em uma série de princípios fundamentais para regulamentar as áreas de caça, a propriedade da caça silvestre, a proteção, a preservação e o uso da caça, a responsabilidade por ferimentos, autorizações, administração, infrações, taxas e garantias.

A Lei das Vias Pecuárias (3/1995) promove a conservação das vias naturais que prestam uma série de serviços ambientais, como o uso de pastagens abandonadas, preservação da diversidade genética autóctone, migração e provisão de corredores ecológicos.

Procedimentos legais (T1 .1 .2 .)

Código Penal: Título XVI. Capítulos III. crimes contra recursos naturais e o meio ambiente (artigos 325º–331º) e IV.

crimes relacionados à proteção da flora, fauna e animais domésticos (artigos 332º–337º). Título XVII que trata de “crimes contra a segurança pública” relacionados ao meio ambiente (como incêndios florestais).

A legislação espanhola segue a Diretiva de Proteção do Meio Ambiente por intermédio do Direito Penal da CE, pois faz uso do direito penal para proteger o meio ambiente. No sistema jurídico espanhol, o direito administrativo

e o direito penal ambiental coexistem — a diferença entre as sanções administrativas e penais é a gravidade ou a severidade do atentado e o nível de dano ou perigo. Essa relação necessária requer controle por parte da Administração, mas os casos de “tolerância ativa” por parte da Administração que acarretam corrupção são de particular preocupação. O fato de as sanções administrativas serem fragmentadas e estabelecidas em diferentes legislações ambientais também é um problema. Além disso, não há muita clareza, pois cada crime tem diferentes níveis de execução a partir do risco presumido de dano, e afeta diferentes áreas do meio

e o direito penal ambiental coexistem — a diferença entre as sanções administrativas e penais é a gravidade ou a severidade do atentado e o nível de dano ou perigo. Essa relação necessária requer controle por parte da Administração, mas os casos de “tolerância ativa” por parte da Administração que acarretam corrupção são de particular preocupação. O fato de as sanções administrativas serem fragmentadas e estabelecidas em diferentes legislações ambientais também é um problema. Além disso, não há muita clareza, pois cada crime tem diferentes níveis de execução a partir do risco presumido de dano, e afeta diferentes áreas do meio