Exercício do poder de tributar como representação da soberania

Intimamente ligado à soberania encontra-se o poder de tributar conferido aos Estados. Isso porque é justamente a soberania que permite a organização de um sistema tributário, fundamentado no conjunto de normas que regem as relações entre o Estado e os seus administrados. Significa dizer que a soberania possibilita o exercício da atividade estatal voltada para a captação de recursos financeiros, que custearão os gastos necessários para a manutenção da estrutura do Estado – composta por servidores públicos, bens públicos, dentre outros – e dos serviços públicos por ele prestados.

A esse respeito, Heleno Tôrres afirma que cada país poderá “[...] institucionalizar um sistema tributário, como expressão do Poder de Tributar do Estado”.88 _{Por seu turno, Antônio}

de Moura Borges, após examinar a definições desenvolvidas por vários autores,89 constata a

87 _{Carpizo apud BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria Geral da Soberania. Revista Brasileira de} Estudos Políticos, Belo Horizonte, n. 63/64, p. 40-41, jul. 1986/jan. 1987, p. 71-72.

88

TÔRRES, Heleno. Pluritributação internacional sobre a renda das empresas. 2. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 65.

89 _{Em sua obra, o professor Antônio de Moura Borges analisa as definições dos seguintes autores: Jean-Marc}

Rivier, Alegría Borrás, Pedro Soares Martínez, Gilbert Tixier e Guy Gest. BORGES, Antônio de Moura. Convenções sobre a dupla tributação internacional. Teresina: EDUFPI, 1992. p. 43-44.

existência de três aspectos essenciais na soberania tributária: “[...] poder, autonomia e sistema tributário”.90 _{Desse modo, considerando a necessidade de o poder de tributar estar respaldado}

pela ordem jurídica interna de cada país – ou seja, regido por um conjunto de normas específicas, editadas pelo Estado – pode-se concluir que o objeto da soberania fiscal consiste na criação de normas jurídico-tributárias.

Nesse contexto, importante notar que os elementos indicados por Antônio de Moura Borges convergem perfeitamente para os atributos da soberania vistos acima, quais sejam: autoridade, supremacia, poder de decisão, normatividade e imperatividade. Significa dizer que o Estado define a estrutura de seu sistema tributário – utilizando-se de sua autoridade, supremacia e poder de decisão –, sendo tal escolha concretizada por meio de normas – o que consagra o atributo da normatividade. Completando o esquema da soberania fiscal, as normas jurídico-tributárias deverão ser obedecidas pela sociedade, sendo que, caso haja desrespeito das normas, caberá ao Estado exigir seu cumprimento coercitivamente – o que representa justamente o atributo da imperatividade. Com efeito, a atividade legislativa perderia completamente o sentido se o Estado não conseguisse dar efetividade às normas criadas – o que somente será alcançado com o reconhecimento da soberania do Estado. Por outro lado, relevante salientar que a imperatividade das normas e a coerção imposta para que elas sejam cumpridas tem que observar os limites trazidos pelo ordenamento jurídico. Essa é a lição de Heleno Tôrres:

O Poder de Tributar, enquanto manifestação funcional da soberania na ordem interna, é poder constituído, estabelecido constitucionalmente para gestão do respectivo sistema tributário, apto, por via de seus princípios e normas, a possibilitar a entrada de receitas suficientes para o financiamento das atividades inerentes ao Estado, com a aplicação dos tributos existentes, conforme os limites demarcados constitucionalmente para tanto. Com isso, denota-se um plus em favor da soberania (tributária), na relação perante o respectivo poder (constituído) de tributar, por ser este uma manifestação técnica daquela.91

Betina Treiger Grupenmacher destaca que a soberania fiscal “[...] constitui um dos aspectos da soberania estatal e, por esta razão, relativamente a ela apresentam-se as mesmas controvérsias que existem com referência ao conceito de soberania estatal [...]”.92 _{No entanto,}

constata-se também que, apesar de configurarem institutos indissociáveis, a soberania tributária e a soberania estatal não se confundem. Isso foi expressamente salientado por

90

BORGES, Antônio de Moura. Convenções sobre a dupla tributação internacional. Teresina: EDUFPI, 1992. p. 44.

91

TÔRRES, Heleno. Pluritributação internacional sobre a renda das empresas. 2. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 65-66.

92 _{GRUPENMACHER, Betina Treiger. Tratados internacionais em matéria tributária e ordem interna. São}

Heleno Tôrres – conforme se verifica no trecho acima transcrito – e é corroborado por Marcos Aurélio Pereira Valadão, ao asseverar que “[...] a competência tributária decorre da soberania tributária, e a soberania tributária deriva da soberania estatal, embora não coincida exatamente com ela”.93 _{Portanto, resta evidente a distinção entre o poder de tributar, a soberania tributária}

e a soberania estatal, valendo a pena destacar, porém, que a diferença apontada pelos doutrinadores não retira, nem sequer diminui o grau de proximidade verificado nos mencionados institutos que caracterizam o poder do Estado.

1.3.2.1 Respeito às normas internas pelos demais Estados: princípio da territorialidade

Tomando como premissa a não subordinação a determinações estrangeiras e a prerrogativa de produzir normas jurídicas próprias, vislumbra-se que cada Estado terá condições de exigir ou impor obediência ao ordenamento jurídico pátrio apenas dentro do próprio território. Trata-se de uma decorrência lógica dos aspectos aceitos como inerentes à soberania. Com efeito, a reciprocidade no respeito à soberania impede que um Estado obrigue outro a aplicar uma norma daquele – vale dizer, atrelada à não submissão às normas de origem externa está a aplicabilidade das normas internas circunscrita aos limites territoriais do Estado. Isso representa um dos fundamentos de Direito Internacional e é chamado pela doutrina de princípio da territorialidade. A esse respeito, vale a pena conferir a lição de Heleno Tôrres:

É o princípio da territorialidade que fundamenta o alcance espacial das normas tributárias sobre os fatos juridicizados pelo ordenamento, estabelecendo uma reserva de exclusividade para a aplicação das leis do Estado, mesmo que tais fatos sejam identificados fora do respectivo território (universalidade), colhidos para a composição das normas individuais e concretas internas de lançamentos tributários, de modo a constituir o respectivo crédito tributário em favor da fazenda pública pelo critério de conexão pessoal.94

Restringindo a análise para o âmbito do direito tributário, Alberto Xavier elenca os critérios que informam o princípio da territorialidade, quais sejam: “a) territorialidade em sentido positivo e em sentido negativo; b) territorialidade em sentido real e em sentido

93

VALADÃO, Marcos Aurélio Pereira. Limitações constitucionais ao poder de tributar e tratados internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2000, p. 196.

94 _{TÔRRES, Heleno. Pluritributação internacional sobre a renda das empresas. 2. ed. rev., atual. e ampl. São}

pessoal; c) territorialidade em sentido material e em sentido formal.”.95 _{Primeiramente, tem-se}

que o sentido negativo impede a aplicação de normas tributárias estrangeiras dentro dos limites territoriais do país; enquanto o sentido positivo revela que as leis tributárias internas podem ser aplicadas dentro do território nacional independente da nacionalidade da pessoa a elas submetida.96 Por sua vez, a territorialidade em sentido real volta-se aos aspectos materiais do fato, para fins de definir a aplicação da norma tributária. Assim, torna-se relevante identificar o local em que ocorrem os eventos descritos como hipóteses de incidência da relação jurídico-tributária – por exemplo, onde foi prestado o serviço, o local da realização do pagamento, onde estão situados os bens, entre outros. Já o sentido pessoal da territorialidade tem por foco elementos subjetivos do tributo, ligados à pessoa que participa da relação tributária, e que signifiquem algum vínculo com o território. Entretanto, o critério pessoal não pode ser a nacionalidade, uma vez que isso não seria suficiente para estabelecer a conexão do sujeito com a norma interna. Desse modo, segundo esclarece Alberto Xavier, podem ser citados como elementos que se enquadrariam no sentido pessoal da territorialidade: “[...] a sede, o domicílio ou a residência do contribuinte”. 97

Para finalizar, a territorialidade em sentido material está relacionada com o âmbito de aplicação espacial, isto é, em discriminar quais fatos encontram-se abrangidos pelas leis tributárias do país. Nesse contexto, importante observar que a soberania reconhecida aos Estados e o princípio da territorialidade não obstam a elaboração de uma norma que vise atingir fatos que aconteçam fora dos limites territoriais do Estado. Implica dizer que um Estado pode editar, tranquilamente, uma norma jurídica que discipline as relações envolvendo pessoas ou bens que se encontrem no território de outro Estado.98 Não haveria qualquer vício que prejudicasse a validade de uma norma cujo conteúdo sejam as relações jurídicas vivenciadas além dos limites territoriais do Estado. Assim, a questão se resumiria à eficácia da norma, uma vez que não se poderia impor a nenhum outro Estado que aplique a norma estrangeira ou mesmo que reprima o seu descumprimento. Com isso, restaria aniquilada a coercibilidade, que consiste em instrumento fundamental à disposição do Estado para exigir o cumprimento das normas jurídicas.99 É nesse ponto que aparece a territorialidade em sentido

95 _{XAVIER, Alberto. Direito tributário internacional do Brasil. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010, p. 16.} 96 _Idem.

97 _{Ibidem, p. 17.} 98 _{Ibidem, p. 18.}

formal, que restringe a coerção estatal ao território do país que editou a norma que se pretende ver respeitada.100

Feitas essas considerações acerca da soberania estatal, o próximo passo consistirá em discorrer sobre o fenômeno conhecido por concorrência tributária internacional.