3 A Governança dos Recursos hídricos
3.7 Experiências internacionais para a gestão de eventos extremos
A análise da experiência de outras localidades que enfrentaram desafios semelhantes se constitui como importante passo no processo de aprendizagem política. Obviamente isto não significa simplesmente a importação irrestrita de soluções em um contexto institucional específico (benefit transfer) para a aplicação acrítica em locais distintos. Esta seção busca delinear em linhas gerais três experiências internacionais que possuem algum destaque na literatura consultada: Califórnia (EUA), a “seca milenar” na Austrália e a seca de Yorkshire (Inglaterra).
3.7.1 Califórnia (EUA)
A Califórnia é o estado mais rico e populoso dos EUA com 39 milhões de habitantes, responsável por cerca de 13% do PIB estadunidense. Além de ser o berço das empresas tecnológicas mais avançadas, no Vale do Silício, é o maior estado produtor agrícola dos EUA, setor que corresponde por cerca 1,6% do PIB nacional e cerca de 400 mil empregos. As secas são recorrentes e uma característica climática histórica desta região semiárida que conta em grande parte com o estoque de água congelado na forma de neve (snowpack) durante o inverno na cadeia montanhosa de Sierra Nevada. Historicamente grandes infraestruturas, como reservatórios e transposições, fomentaram o desenvolvimento econômico e populacional da Califórnia. De acordo com WEF (2017), a Califórnia conta com mais de 1400 represas e 1300 reservatórios operados por agências federais, estaduais ou locais. O maior deles, o State Water Project (SWP) é responsável pelo abastecimento de cerca de 25 milhões de habitantes, trazendo água do norte do estado para o sul através de uma série de represas e aquedutos, o maior deles com 714 km10. O grid de abastecimento da Califórnia é extremamente complexo e fragmentado, sendo composto por mais de 400 empresas de abastecimento público, associações, consórcios e projetos de abastecimento (PPIC, 2015). Como demonstrado por Ostrom (1990), apesar desta fragmentação excessiva os arranjos se mostram tão efetivos na coordenação quanto estruturas mais oligopolizadas, sendo a gestão integrada fomentada na escala regional pelo governo californiano.
Com um histórico de secas severas, até os anos 1990 houve uma série de investimento visando expansão da infraestrutura hídrica. No entanto, mais recentemente os esforços se concentraram principalmente em medidas de conservação hídrica e gestão da demanda (PPIC, 2015). A seca mais recente iniciou em 2012 e somente foi declarada superada em 2017. Mais uma vez, as medidas para evitar o colapso dos sistemas foram quase que exclusivamente relacionados à gestão da demanda, com cortes e redução de consumo obrigatórios e restrições no bombeamento de águas
10 O SWP é composto por 21 represas e mais de 1100 km de canais. Cerca de 30% de toda a água do
SWP é utilizada para a irrigação, em grande parte no San Joaquin Valley, enquanto que 70% é para uso residencial, comercial e industrial. O SWP é operado pelo California Department of Water Resources.
subterrâneas para irrigação11. Mesmo com o anúncio da superação da seca, o governo californiano manteve os requisitos de relatórios de água, bem como restrições de irrigação e uso para fins paisagísticos.
3.7.2 A seca milenar na Austrália
Nos anos 1980 e 1990 uma série de reformas foram desenvolvidas nos estados australianos rumo a uma mudança na gestão dos recursos hídricos. Em 2004, houve uma transição fundamental na gestão da água com a National Water Initiative (NWI), iniciativa que alterou o arcabouço regulatório e consolidou uma série de princípios rumo a uma precificação que refletisse o real custo da água e sua escassez. A Austrália vivenciou entre 1997 e 2012 a pior seca registrada no país, sendo denominada como “Seca do Milênio”. Turner et al (2016) elencam alguns aprendizados que a seca proporcionou à governança local. A seca afetou principalmente a região sudeste do país, levando as cidades a adotar medidas severas para a redução no consumo de água e alocação mais eficiente. Segundo os autores, o caso australiano demonstra que as respostas à seca devem envolver tanto ações relativas à oferta quando na demanda hídrica, devendo ser observadas as soluções com melhor custo-benefício e que estimulem a inovação. Do lado da oferta hídrica, a construção de infraestrutura para captação do volume morto dos reservatórios, a utilização de água subterrânea, a construção de plantas de dessalinização e produção de água de reuso foram as medidas mais utilizadas. Por outro lado, grande parte das soluções focaram no lado da demanda. Diversos programas para aumentar a eficiência do uso da água possibilitaram a redução na taxa de deplecionamento dos reservatórios, gerando desdobramentos econômicos ao estimular uma indústria multimilionária de eficiência hídrica. Obviamente que tais programas possuem custos, mas que, segundo Turner et al (2016), são relativamente mais baratos do que a construção de novos reservatórios.
A colaboração, através do envolvimento de todos os atores, é de fundamental importância ao gerar um senso de justiça e pertencimento. O arranjo regulatório deve
11 Em 2015, um decreto do governador definiu uma redução media de 25% no estado. A medida se mostrou
eficaz, mas com um impacto econômico considerável, tendo em vista que os maiores usuários estão ligados ao setor agrícola. Segundo estimativas houve redução de cerca de 1% no PIB, queda de 5% nos empregos agrícolas a um custo total de 4% das receitas estimadas (PPIC, 2017).
fomentar o incentivo das empresas de água no investimento da eficiência hídrica. O estabelecimento de metas agressivas no Plano Metropolitano de Água de Sidney, por exemplo, foram importantes neste processo (Cooper e Crase, 2016).
3.7.3 A seca de Yorkshire (Inglaterra)
Bakker (2012) descreve que durante o verão de 1995, os reservatórios de West Yorkshire, na Inglaterra, chegaram literalmente a secar. Apesar das restrições no consumo de água, a demanda aumentou em níveis recordes. A Yorkshire Water Services (YWS), empresa privada titular dos serviços públicos, obteve uma autorização emergencial para aumentar a captação nos rios locais através de bombeamento e captações secundárias. Apesar do inverno anterior ter sido um dos mais chuvosos, enchendo os reservatórios em níveis normais, metade da região de Yorkshire, com uma população de quase 4,5 milhões de pessoas, estava ameaçada de completo colapso de seu sistema de água.
O fim da seca foi oficialmente declarado em novembro de 1996, com acusações de má-gestão e insuficiência de investimentos, levantando principalmente dúvidas frente ao modelo de privatização que a companhia tinha passado alguns anos antes. A WYS foi multada em mais de 40 milhões de libras pelo regulador econômico d’água. Seus críticos pontuavam que a lucratividade e as ações da empresa se mantiveram rentáveis durante e após a seca. Apesar dos gastos inesperados impostos pela seca e multas, IWS declarou lucros recordes em 1995 e em 1996 novamente. Para Bakker (2012), o episódio demonstra que a seca de Yorkshire não foi uma simples aberração da natureza nem um caso isolado de má gestão espetacular do sistema de abastecimento de água, mas sim o que define como “produced scarcity in nature”. A autora defende que a reestruturação da YWS depois da privatização desempenhou uma mudança de fluxos de informação e reconfiguração das técnicas de gestão de qualidade e recursos, alterando as práticas de tomada de decisão, mas também os atores e informação envolvida na tomada de decisão. Discursos de estabilidade climática e previsão de demanda produziram um conjunto de entendimentos sobre o meio ambiente e padrões de consumo que simplesmente rejeitaram os sinais. Ao operar sob os pressupostos da estacionariedade climática e tendo recursos suficientes considerando a demanda presente, os problemas
de recursos hídricos não foram considerados críticos pelos reguladores e pelos gestores tanto quanto a tarefa de melhorar a qualidade da água e eficiência da água.
3.8 Considerações Finais
Gestores hídricos e burocracia tecnocrática geralmente possuem certa aversão à política, por temerem alterações não embasadas tecnicamente na tomada de decisão. No entanto, como demonstrado, talvez mais importante do que descrever e analisar o que é proposto em momentos de crise é entender como os processos de aprendizagem social em sistemas de governança acontecem. As experiências internacionais apresentadas aqui, ainda que restrita a países desenvolvidos, corroboram a ideia de que as características estruturais dos sistemas de governança, mais do que os aspectos biofísicos, possuem um papel central na superação de problemas relacionados aos eventos extremos.