A elaboração do o rç a m e n to federal, na fase a d m in istra tiva, envolve agentes de três naturezas: o órgão central, os órgãos setoriais e as unidades orçam entárias.
0 M in is té rio do P lanejam ento, O rçam ento e Gestão, por m eio da Se
cretaria de O rçam e n to Federal (SOF), é responsável pela coordenação, c o n solidação e elaboração da proposta orçam en tária da União, exercendo a fu n ç ã o de órgão central. Os órgãos setoriais tê m a responsabilidade de fazer o le v a n ta m e n to das despesas necessárias em suas respectivas áreas, e as unidades orçam entárias, já vistas a n te rio rm e n te no item 4.3.2, devem ava
liar os program as e respectivos custos sob sua gestão.135
Para fins orçam en tários, o Poder Judiciário, na esfera federal, para o exercício de 2004, te m sete órgãos (STF, STJ, Justiça Federal, Justiça M ilita r
133. Disponível em: w w w .stn.fazenda.gov.br/siafi. Acesso em: 11.9.2004.
134. PETREI, B u d ge t a n d Control.
135. BRASIL, M in isté rio do Planejam ento, M a n u a l técnico de orçam ento, p. 15.
da União, Justiça Eleitoral, Justiça do Trabalho e Justiça do D is trito Federal e dos Territórios), eom 65 unidades orçam entárias, distribuídas da seguinte fo rm a (órgão - n ú m e ro de unidades o rça m entárias): STF - 1 ; STJ - 1 ; Justiça Federal - 6; Justiça M ilita r da U nião - 1; Justiça Eleitoral - 28; Justiça do Trabalho - 25; Justiça do D istrito Federal e dos Territórios - 2; e um fu n d o (Fundo Partidário).136 Para ilustrar essa organização do Poder Jud iciá rio na esfera federal, u tilizarem o s o órgão setorial Justiça Federal, o qual é c o m posto, com o m encionado, por seis unidades orça m en tárias (TRF da 1a Re
gião, TRF da 2a Região, TRF da 3 a Região, TRF da 4a Região, TRF da 5a Região e a Justiça Federal de p rim e iro grau), cabendo ao Conselho da Justiça Federal coordenar a elaboração do o rç a m e n to do setor.
As unidades o rça m e n tá rias pod em te r unidades a dm in is tra tiv a s des
tinadas a m elho r o rganizar seus serviços. Essas unidades coordenam o p ro cesso de elaboração da proposta o rç a m e n tá ria no seu â m b ito de atuação, in te gra n d o e a rtic u la n d o o tra b a lh o das unidades a d m in is tra tiv a s c o m p o nentes. São responsáveis pela apresentação da program ação o rça m e n tá ria detalhada da despesa por program a, ação orça m e n tária e sub títu lo , d even
do estabelecer suas diretrizes, fix a r as prioridades, consolidar e fo rm a liz a r a respectiva proposta o rç a m e n tá ria .137
Id entificam -se três etapas no processo de elaboração o rça m e ntária, em sua fase a d m in is tra tiv a : a etapa preliminar, a etapa in te rm e d iá ria e a etapa final.
4 .4 .7.7. Etapa p re lim in a r
Na etapa preliminar, o órgão central de planejamento, que na esfera federal corresponde ao M inistério do Planejamento, O rçam ento e Gestão (Lei n° 10.180/01, art. 4o, I), elabora as diretrizes e fixa as norm as gerais para a elaboração do o rçam e nto federal. É fe ito um planejam ento do processo de elaboração, com a definição das etapas, agentês7esponsáveís7cro^hõgTãrnã~e instruções necessárias, para, em seguida, estabeleeererrï-sëlis prioridãdíês"7is metas, bem com o elaborar-se a estrutura programãticãTFaz-se, então,cTcáleú-' lo das receitas estimadas, o que perm ite passar à fase seguinte, de fixação dos referenciais monetários, os quais serão enviados aos órgãos setoriais, para que, com base neles, sejam elaboradas as respectivas propostas orçamentárias.
136. Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos, previsto nos arts. 38 e seguintes da Lei n° 9.096/95.
137. BRASIL, M in istério do Planejam ento, M a n u a l técnico de orçam ento, p. 15-6.
A A U TO N O M IA FINANCEIRA DO FÜDER JUDICIÁRIO
A estim ativa da receita a ser arrecadada é uma questão complexa, pois envolve previsões de arrecadação de trib u to s e ta m b é m receitas de outras fontes, cujos valores estão sujeitos, na m aior parte dos casos, às variações do c o m p o rta m e n to do m ercado nacional e in te rna ciona l, além de co n ju ntura s políticas e o utras circunstâncias difíceis de se prever com precisão, tais como câm bio, juros, inflação, crescim e nto da econom ia, nível de e n d ivid a m en to e outros. Dependem de in fo rm a ç õ e s de o u tro s órgãos, em especial daqueles ligados à arrecadação trib u tá ria , com o o M in is té rio da Fazenda, bem com o to d o s os dem ais que te n h a m fo n te s próprias de arrecadação. Além disso, há divergências q u a n to aos c rité rio s a serem adotados em diversos aspectos da elaboração desses cálculos. A estim a tiva da receita pública, a par das d ific u l
dades enfrentadas, é de grande relevância para a elaboração orçam entária, ! pois os valores nela previstos servirão de base para a fixação das despesas j
públicas e, c o n se q ü e n te m e n te , para o cálculo das dotações a cada um dos j
program as existentes. — ■
A fixação dos referenciais m o n e tá rio s para a apresentação das propos
tas o rça m e ntárias setoriais, no caso do Poder Judiciário, obedece a diretrizes estabelecidas previa m e nte na lei de diretrizes orçam entárias, nos term o s do
§ 1o do art. 99 da CF.138
Para exemplificar, na lei de diretrizes orça m en tárias (LDO) da União para 2005 (Lei n° 10.934/04), que c o n té m as diretrizes para a elaboração do o rça m e n to de 2005, fo i estabelecido, no art. 17, que o Poder Judiciário terá com o parâm etro para suas despesas139 o c o n ju n to das dotações fixadas na lei o rça m e n tá ria de 2004, com as alterações decorrentes dos créditos suple
m entares e especiais, aprovados até 30.6.2004. 0 que se observa, em regra, é que as leis de diretrizes o rça m e n tá ria s da União vêm m a n te n d o redação sem elhante neste p on to , estabelecendo este padrão de lim ite de despesas para o Poder Judiciário. Ou seja: basicam ente, o Poder Judiciário tem como lim ite de despesas, fixa d o pela lei de diretrizes orçam entárias, o mesmo valor do ano anterior, com as alterações que ocorreram no decorrer do exercício e eventuais acréscim os para despesas não ordinárias já previstas. 0 mesmo art. 17 (LDO para 2005) já estabelece alguns acréscimos a esse m on tante,
138. "Art. 99. Ao Poder Ju d iciá rio é assegurada a u tonom ia adm inistrativa e financeira. § 1o - Os trib u n a is elaborarão suas propostas orçam entárias dentro dos lim ite s esti
pula do s c o n ju n ta m e n te com os dem ais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias".
(g rifo nosso).
139. Despesas classificadas nos grupos de natureza de despesa: 3 - Outras Despesas Correntes, 4 - Investim entos e 5 - Inversões Financeiras, em 2004.
com o a inclusão das despesas com m a n u te n ç ã o de im óveis cuja aquisição ou conclusão esteja prevista para os exercícios de 2 0 0 4 e 2005, a im p la n tação de novas varas e juizad os especiais federais, bem com o as despesas necessárias para a realização do referendo p o p u la r sobre a proibição e a com ercialização de armas de fogo.
Cumpre n o ta r que o m ecanism o para a elaboração do o rça m en to, da fo rm a com o vem sendo u tilizado no Brasil, não adota a técnica do "orça
m e n to base zero", que te m com o fu n d a m e n to a o brig a to ried a d e do a d m i
nistrado r de ju s tific a r to d o s os recursos pleiteados.140 0 que se observa é a m anuten çã o dos gastos que já v in h a m sendo fe ito s em exercícios a n te riores, ju s tific a n d o -s e tã o -s o m e n te os in cre m en to s incorp ora do s ao novo orça m e n to. É o que se pode d e n o m in a r de "sistema in c rem e n ta lista '^ nas palavras de José Joaquim Teixeira Ribeiro.141
4.4.1.2. Etapa in te rm e d iá ria
Com base nos parâm etros e referenciais m o n e tá rio s fixados pela Se
cretaria de O rçam ento Federal do M in is té rio do P lanejam ento, O rçam en to e Gestão, os órgãos setoriais elaboram suas propostas orçam entárias. Essa ela
boração envolve a análise da adequação da e stru tu ra p rogram ática do setor e das necessidades de alterações, com a fixação dos referenciais m on etários a serem observados pelas unidades orçam entárias.
No â m b ito da Justiça Federal, cabe destaque, neste p o n to , ao C on selho da Justiça Federal, que é o ó rgão cria do pela C o n s titu iç ã o para f u n cio n a r ju n to ao Superior Tribunal de Justiça, com a fin a lid a d e de exercer a supervisão a d m in is tra tiv a e o rça m e n tá ria da Justiça Federal de p rim eiro e segundo graus (CF, art. 105, p a rá gra fo único). Cabe a ele elaborar a p ro posta o rçam en tária setorial das unidades o rç a m e n tá ria s que com põe m a Justiça Federal.
As unidades orçam entárias, lim ita da s pelos valores indicados pelo órgão setorial, verificam as propostas das unidades a dm in istra tiv as (onde houver), a adequação da estrutu ra p rogram ática, os gastos dos exercícios
140. 0 orçam ento base zero "é um processo operacional de planejam ento e orçam ento que exige de cada adm inistrado a fu n d a m e n ta ção da necessidade dos recursos totais solicitados, e em detalhes lhe transfere o ônus da prova, a fim de que ele ju s tifiq u e a despesa" (KOHAMA, Contabilidade..., p. 81). Surgiu nos Estados Unidos, e houve te n ta tiva de im p la n tá -lo , na década de 1970, especialm ente durante o Governo de Jim m y Carter.
141. Lições de finanças públicas, p. 107.
A A U TO N O M IA FINANCEIRA DO PODER JUDICIÁRIO
anteriores, as prioridades e as necessidades do setor, além de fo rm a liz a r sua proposta orçam e ntária.
A proposta da unidade orçamentária é encaminhada ao órgão setorial, que desempenha o papel de artieulador em seu âm bito de atuação. Cabe aos órgãos setoriais fixar, atendidas as prioridades de sua área, os referenciais m o netários a serem seguidos pelas unidades orçamentárias, bem como coordenar o processo de elaboração de sua proposta. Deve, por conseguinte, avaliar as pro
postas das unidades orçamentárias em função das necessidades a serem atendi
das e consolidá-las, form alizando a proposta orçamentária do órgão setorial.142 A proposta orçamentária setorial é, então, encaminhada ao órgão central.
No caso dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem com o do M in istério Público da União, esses e nc am in ha rã o suas propostas ao órgão central, por m eio do Sistema Integrado de Dados O rçam entá rio s (Sidor), até o dia 10 de agosto (art. 14 da Lei n° 10.934/04 - LDO para 2005).
4.4.1.3. E tapa fin a l
C om pete à Secretaria de O rçam ento Federal consolidar e fo rm a liza r a proposta o rça m e n tá ria da União.
Ela recebe in fo rm a çõe s da Secretaria de Política Econômica do M in is té rio da Fazenda sobre m eta de inflação, taxa média de juros, taxa média de câm bio, evolução da massa salarial, expectativa de crescim ento real do PIB, repassando-as à Secretaria da Receita Federal, que faz as previsões de arrecadação trib u tá ria .
Com esses dados, mais as info rm a ções relacionadas ao m o n ta n te de re fin a n c ia m e n to da dívida, resultado p rim á rio desejado e outras, a Secreta
ria de O rçam en to Federal passa ao processo decisório, em que são analisadas as propostas setoriais e definidas as dotações, sendo então consolidadas as propostas setoriais e finalizada a proposta orçam e ntária, a qual é e n ca m i
nhada à Presidência da República, acom pa nhada de exposição de m otivos do M in is tro do P lanejam ento, O rçam en to e Gestão.143
0 Presidente, co n co rd an d o com a proposta, rem ete o projeto de lei para o Congresso Nacional, por m eio de M ensagem , até o dia 31 de agosto (CF, art. 84, XXIII; ADCT, art. 35, § 2o, III).
142. BRASIL, M in istério do Planejam ento, M a n u a l técnico de orçam ento, p. 15.
143. BRASIL, Senado Federal, C onsultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle, Siste
m a o rça m e n tá rio brasileiro, p. 1. Disponível em: w w w .senado.gov.br/sf/orcam ento/
sistema. Acesso em : 21.7.2004.
4 .4.2. Fase legislativa
O papel do Poder Legislativo é fu n d a m e n ta l em m atéria o rç a m e n tá ria, especialm ente no sistema a d o ta d o pela legislação brasileira. Em nosso processo orçam en tário, cabe ao Poder Legislativo aprovar o projeto de lei orçam entária anual (bem c o m o os p roje to s das dem ais leis orçam entárias), te nd o o poder de alterar a proposta enviada pelo Presidente da R e p ú b lic a .^ J Além disso, o Poder Legislativo é responsável pela fiscalização financeira e orçam entária de toda a A d m in is tra ç ã o Pública, assunto que será o bjeto de referência no item 4.6. Cum pre ressaltar que o Poder Executivo sempre teve papel p re d o m in a n te na elaboração e aprovaçãoAJa lei o rça m e n tária , o que c o n tin u a ocorren do até hoje em m u ito s países. No Brasil, a situação é diferente, pois o Poder Legislativo desem penha papel relevante, p rin c ip a l
m ente após a C on stituição de 1988, d ecorrente não só dos poderes que te m sobre a aprovação da lei o rça m e n tá ria, com o ta m b é m da fixação das m etas e prioridades na lei de diretrizes o rça m e n tária s e da possibilidade de p rop or e aprovar emendas ao te xto.
0 processo de aprovação da lei o rça m e n tária anual federal brasileira inicia sua fase legislativa q u a nd o a M ensagem do Presidente da República, e n ca m in h a n d o o p roje to de lei o rça m e ntária, é e ntre g ue ao Presidente do Senado, que a recebe e convoca sessão c on ju nta, na qual a M ensagem é lida (Resolução do Congresso Nacional 1, de 1970, art. 89). Em seguida, o p rojeto é e nc am in had o à Comissão M ista de Planos, O rçam entos Públicos e Fisca
lização (CMO). Cabe à referida Comissão e xam ina r e e m itir parecer sobre o p rojeto de lei orça m e n tária e os program as previstos, bem c o m o sobre as emendas apresentadas (CF, art. 166, § 1o).
A Comissão Mista, com po sta por m em bros de ambas as Casas do C on
gresso N acion al145, analisa o p ro je to por m eio de comissões tem áticas, sob o com a n d o de Relatores-setoriais, nas quais são realizadas audiências p ú b li
cas e é elaborado um re latório setorial.
Esses relatórios, bem c om o eventuais mensagens m o d ifica tiva s enca
m inhadas pelo Presidente da República, são direcionados ao Relator-G eral da Comissão Mista, a q uem caberá apresentar parecer p re lim in a r (RCN 1,
í 144. Em alguns sistemas, com o o inglês, o Parlam ento não pode in tro d u z ir m odificações, som ente aprovar ou rejeitar o p ro je to com o um to d o (VILLEGAS, Curso de finanzas,
; derecho financiero y trib u tá rio , p. 802).
145. A Comissão com põe-se de 84 m em bros titulares, sendo 63 Deputados e 21 Sena
dores (RCN 1, de 2001, art. 3o).
w
; A A U TO N O M IA FINANCEIRA DO PODER JUDICIÁRIO
!
de 2001, art. 18), poden do in c o rp o ra r ao p rojeto eventuais re estim a tivas de ' 1 receita (RCN 1, de 2001, art. 18, § 4 o). — -— ^
Uma vez e nca m in h a d o o p roje to de lei o rça m e ntária ao Poder Legisla
tivo, superada a fase de análise pelas comissões te m á tica s e e m itid o o pare
cer p relim ina r pelo R elator-G eral, as alterações só poderão ocorrer por meio de emendas dos parlam en tares e das Comissões Permanentes, observados os requisitos do art. 166, § 3 o, da CF e o art. 21 da RCN 1, de 2001.
Iniciada a votação, o Presidente da República não poderá mais propor m odificações ao p ro je to (CF, art. 166, § 5o).
Assim, eventuais m o d ifica çõe s em que o Poder Judiciário possa ter interesse, a p a rtir desta fase, som en te poderão ser feitas com intervenção de parlamentares, por m eio de emendas.
As emendas ao p ro je to de lei o rça m e n tá ria som ente podem ser a pro
vadas caso (CF, art. 166, § 3o):
I - sejam co m p a tíve is com o plano p lu ria n u a l e com a lei de diretrizes orçam entárias;
II - in d iq u e m os recursos necessários, a d m itid o s apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) tra n sfe rê n cia s trib u tá ria s c o n s titu c io n a is para Estados, M unicípios e D istrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
! b) com os d isp o sitiv o s do te x to do p ro je to de lei
I E, ainda, “ não sejam c o n stitu íd a s de várias ações que devam ser objeto j de em endas distintas", nem c o n tra rie m as norm as da RCN 1, de 2001, bem
j
com o as aprovadas p rev ia m e n te pela Comissão (RCN 1, de 2001).N ota-se haver restrições bastante significativas para a apresentação de emendas, dadas as diversas lim itações impostas, fica n d o m u ito reduzida a capacidade de a tua ção dos parlam entares.
, Analisadas as em endas e e m itid o o parecer final da Comissão Mista, este deve ser e n c a m in h a d o ao Congresso Nacional para votação. Em segui
da, é feita a sistem atização das decisões e é gerado o A u tó g ra fo .
Procede-se ao e n c a m in h a m e n to do d o c u m e n to para o chefe do Po
der Executivo (no caso, o Presidente da República, por se tra ta r da esfera
federal), que recebe o p rojeto e pode san eioná-lo ou v e tá -lo (total ou par
cialmente).
Se houver veto to ta l ou parcial, o Congresso Nacional delibera sobre a decisão presidencial, podendo re jeitá-la ou não.
Rejeitado o veto, o projeto in ic ia lm e n te aprovado pelo Poder Legis
lativo é e n cam in had o ao Poder Executivo para a prom ulgação. M a n tid o o veto, o projeto é p ro m u lg a d o sem a parte vetada. Em seguida, procede-se
à publicação.
4 .4.3. A estipulação dos lim ites orçam entários e a autonom ia financeira do Poder Judiciário
0 art. 99 da CF estabelece:
A rt. 99. Ao Poder Ju d iciá rio é assegurada a u to n o m ia a d m in is tra tiv a e f i
nanceira.
§ 1o - Os trib u n a is elaborarão suas propostas o rça m e n tá ria s d e n tro dos lim ite s estipulados c o n ju n ta m e n te com os dem ais Poderes na lei de diretrizes orçam entárias.
§ 2° - 0 e n ca m in h a m e n to da proposta, o u vidos os o u tro s trib u n a is in te ressados, com pete:
I - no â m b ito da U nião, aos Presidentes do Suprem o Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos trib u n a is ;
II - no â m b ito dos Estados e no do D is trito Federal e Territórios, aos Presi
dentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos trib u n a is.
§ 3o - Se os órgãos referidos no § 2° não e ncam inharem as respectivas propostas orça m e n tá ria s d e n tro do prazo estabelecido na lei de diretrize s o rça
m entárias, o Poder Executivo considerará, para fin s de consolidação da proposta o rçam entária anual, os valores aprovados na lei o rça m e n tá ria vig e n te , ajustados de acordo com os lim ite s estipu la d o s na fo rm a do § 1o deste a rtig o .
§ 4o - Se as propostas orça m e n tá ria s de que tra ta este a rtig o forem e n cam inhadas em desacordo com os lim ite s estipulados na fo rm a do § 1o, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fin s de consolidação da pro
posta orça m e n tá ria anual.
§ 5o - D urante a execução o rça m e n tá ria do exercício, não poderá haver a realização de despesas ou a assunção de obrigações que e xtrapolem os lim ites estabelecidos na lei de diretrizes orçam entárias, exceto se pre via m e n te a u to riz a das, m ediante a abertura de cré d ito s suplem entares ou especiais.
A A U TO N O M IA FINANCEIRA DO PODER JUDICIÁRIO
O lim ite de despesas do Poder Judiciário, estipu la d o pela lei de d ire tri
zes orçam entárias, a ser observado por ocasião da elaboração da proposta orçam entária, c o n fo rm e prevê o art. 99, § 1o, da CF, faz surgir uma das ques
tões mais relevantes na discussão acerca da a u to n o m ia financeira do Poder Judiciário.
0 te x to c o n s titu c io n a l é claro ao dizer que os lim ites serão estipulados c o n ju n ta m e n te com os dem ais poderes na lei de diretrizes orçam entárias.
Disso se infere que, por ocasião da elaboração da lei de diretrizes o r
çamentárias, há necessidade de se observar m ecanismos que garantam a participação efetiva do Poder Judiciário no processo que leva à estipu la
ção desses referenciais, sob pena de in c o n stitu c io n a lid a d e do dispositivo legal.146
0 Suprem o Tribunal Federal já teve o p o rtu n id a d e de se m an ifestar so
bre o assunto em decisões cautelares:
0 S uprem o T ribunal Federal, em duas o p o rtu n id a d e s (ADIMC 468 -9 , Rei.
M in. Carlos Velloso, e A D IM C 810-2, Rei. M in. Francisco Rezek), defe riu a sus
pensão c a u te la r da vig ê n cia de disposições legais que fixaram lim ite percentual de p a rticip a çã o do Poder J u d iciá rio no O rçam ento do Estado sem a intervenção desse Poder. A hipótese dos autos ajusta-se aos precedentes referidos, te n d o em vista que se tra ta de im p u g n açã o d irig id a contra a Lei de D iretrizes O rçam en
tárias do Estado do Paraná para o exercício de 1999, que fixo u o lim ite de 7°/o (sete por ce n to) de p a rticip a çã o do Poder Judiciário na receita geral do Estado to ta lm e n te à sua revelia. C autelar d e fe rid a .147
tárias do Estado do Paraná para o exercício de 1999, que fixo u o lim ite de 7°/o (sete por ce n to) de p a rticip a çã o do Poder Judiciário na receita geral do Estado to ta lm e n te à sua revelia. C autelar d e fe rid a .147