Fases do processo administrativo

Segundo Meirelles (2002, p. 654), os processos administrativos “desenvolvem-se por fases autônomas e diversificam-se em modalidades adequadas à consecução de seus objetivos”.

A seguir serão comentadas as fases que cada autor pesquisado define. Para Mello (2002), no procedimento administrativo – este autor não diferencia processo de procedimento – são reconhecíveis diferentes fases. Cita

Virga (apud MELLO, 2002), segundo o qual podem ser identificadas as seguintes: i) fase de iniciativa ou propulsória. Nela acontece o impulso deflagrador do procedimento que pode ter origem do administrado ou da Administração; ii) fase instrutória. Devem ser colhidos os elementos que subsidiarão a Administração em sua decisão e ouvido quem deverá ser alcançado pela medida; iii) fase dispositiva. Quando a Administração decide; iv) fase controladora ou integrativa. Quando autoridades outras verificam se as várias fases foram percorridas e se a decisão será confirmada ou não; e v) fase de comunicação. Transmite-se a conclusão e as providências a serem tomadas.

Medauar (2002) afirma que o rol e a denominação das fases é variável com a doutrina e considera três fases no processo administrativo: a fase introdutória ou inicial, a fase preparatória e a decisória. A primeira é integrada pelos atos que desencadeiam o procedimento. Na segunda são colhidos todos os elementos para a tomada de decisão, inclusive alegações escritas com caráter de defesa. A terceira compreende os elementos demandados pela eficácia da decisão, como a notificação, a publicação e, quando necessário, a homologação ou aprovação.

Já segundo Cretella Jr. (2000), o processo administrativo consta cinco fases, que são as seguintes: i) fase de citação, quando o indiciado é convidado (ou convocado) para responder sobre as acusações que são feitas; ii) fase de instrução ou inquérito, momento em que devem ser reunidos os elementos, indiciatários ou probatórios da falta e do responsável; iii) fase de defesa, em que o indiciado reúne a seu favor um conjunto de argumentos, reforçando-os com documentos e testemunhas; iv) fase de relatório, em que é composta a peça do processo que relata pormenorizadamente os fatos a partir do começo e conclui pela inocência ou responsabilidade do acusado; e v) fase de julgamento, que conclui o processo com uma sentença de condenação ou de absolvição do acusado.

Finalmente, Meirelles (2002) cita as fases de: i) instauração - apresentação e descrição documental dos fatos e indicação do direito que permitem o processo; ii) instrução - elucidação dos fatos com a produção de provas por parte da acusação; iii) defesa - abarcando, entre outros aspectos, o conhecimento da acusação, a vista dos autos, a oportunidade de oferecer contestação às provas e o depoimento de testemunhas; iv) relatório - resumo do que foi apurado e proposta de decisão para apreciação da autoridade julgadora; e v) julgamento - decisão da autoridade julgadora que pode, inclusive, desprezar as conclusões do relatório. Esta fase, por

estar vinculada ao devido procedimento legal, é fundamental que seja feita com base na acusação, na defesa e na prova.

Parece que as diferenças são de denominação e não com relação às fases propriamente ditas. Alguns autores subdividem também certas fases do processo expondo detalhes, isto é, pormenores que caracterizam “subfases” ou determinados procedimentos nelas contidos. Tal se constata a partir da noção que cada autor tem, a respeito das fases que julga relevantes e do conceito que estabelece para cada uma. São distinções de nomenclatura, sendo que os aspectos conceituais são praticamente os mesmos quando se trata de fases aqui julgadas similares. Entretanto, alguns autores citam fases que não arroladas por outros. Diante disto, definir-se-ão, no próximo capítulo, como fases do processo administrativo de arbitragem de conflitos relacionados ao uso de recursos hídricos, as consideradas pertinentes a este processo. No momento, e a título de esclarecimento, pode-se vislumbrar uma tentativa de reunir as diferentes denominações de acordo com as características definidas por cada autor, agrupando-as pelas semelhanças conceituais. Visa-se a estabelecer um padrão convergente com relação à terminologia e facilitar o entendimento do tema. Algumas fases se repetirão porque, como comentado, certos autores resumem o processo em um número menor de fases, incluindo numa mesma fase etapas que outros mencionam como sendo fases distintas. Estas fases, conforme as colocações feitas, são expostas agora, na Tabela 06.

Tabela 06 – Fases do processo administrativo

Autores

Fases

Mello (2002) Medauar (2002) Cretella Jr. (2000) Meirelles (2002) Di Pietro (2003)

1 Iniciativa ou _Propulsória Introdutória ou _Inicial Citação Instauração Instauração

2 Instrutória Preparatória Instrução ou _Inquérito Instrução Instrução

3 Instrutória Preparatória Defesa Defesa Instrução

4 Dispositiva Preparatória Relatório Relatório Instrução

5 Controladora Decisória Julgamento Julgamento Decisão

6 Comunicação Decisória Julgamento Julgamento Decisão

Buscando resumir e esclarecer o assunto relacionado às fases do processo administrativo, cita-se Di Pietro (2003, p. 506):

É evidente, contudo, que todos os processos que envolvem solução de controvérsia ou que resultem em alguma decisão por parte da Administração compreendem, pelo menos, três fases: instauração, instrução e decisão. A Lei nº 9.784, de 29-1-99, que estabelece normas sobre processo administrativo no âmbito da Administração Pública federal, sem estabelecer qualquer procedimento a ser rigorosamente seguido nos processos administrativos em geral, estabelece normas pertinentes àquelas três fases (grifo da autora).

Como já se disse, quando se tratar da proposta de processo administrativo a ser elaborada no capítulo seguinte, estas três fases serão consideradas como as principais. A inclusão de “subfases” dentro das fases “principais” dar-se-á em função da avaliação da importância e da necessidade desta subdivisão, visando principalmente à proteção dos direitos das partes interessadas e à perfeita consecução dos objetivos do processo administrativo de arbitragem de conflitos pelo uso de recursos hídricos.