Fundamentos justificantes da inelegibilidade

O § 9º do art. 14 da CF/88 é a norma principal que regula a instituição de causas de inelegibilidade, que somente poderão ser criadas “a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta”161.

Tanto as inelegibilidades de natureza constitucional como as que vierem a ser estabelecidas em lei complementar devem estar fundadas em um dos interesses e valores estabelecidos na norma transcrita¹⁶², que visam a proteger o regime democrático¹⁶³, considerando que a concessão dos direitos políticos deve ser amparada no senso de responsabilidade e comprometimento dos próprios cidadãos para com a sociedade164.

Assim, o objetivo precípuo de se criar uma causa de inelegibilidade é o de evitar a participação, nas eleições, de candidatos cuja vida pregressa revelem situações objetivas de potencial mácula à regularidade do pleito eleitoral ou ao exercício do cargo eletivo165. Se o direito de votar deve ser o mais universal possível, o mesmo não se pode dizer da elegibilidade,

160 Cfr. CARVALHO, Volgane Oliveira, Manual das inelegibilidades ..., cit., p. 83.

161 Trecho do dispositivo com redação alterada pela EC de Revisão n.º 4/1994, que incluiu as expressões “a probidade administrativa” e “a moralidade para o exercício do mandato, considerada vida pregressa do candidato”. 162 Ensina JOÃO FERNANDO LOPES DE CARVALHO que “a norma destacada delimita os objetivos, ou finalidades, de todo o sistema de inelegibilidades, previsto no ordenamento jurídico a partir da própria Constituição, estabelecendo verdadeiras condições para a imposição das restrições de direitos políticos ligadas à imputação de inelegibilidade” (“Inelegibilidades constitucionais” ..., cit., p. 140).

163 Cfr. FERREIRA, Pinto, Comentários à Constituição Brasileira ..., cit., p. 313.

164 É o que explica DJALMA PINTO: “A finalidade, pois, da outorga de direitos políticos ao cidadão para que possa ser investido no comando de um município ou de um país não deve ser distorcida. Não pode o beneficiário desse direito dele utilizar-se para chegar ao poder e dizimar o patrimônio público. A liberação do acesso aos cargos da Administração à pessoa comprovadamente desonesta atenta contra a própria sobrevivência do Estado enquanto veículo de realização dos interesses coletivos.” (Elegibilidade ..., cit., pp. 3-4).

63

sendo necessária a existência de regras que, de logo, impeçam os malfeitores de participarem das eleições e de serem eleitos para representar os interesses do povo.

O primeiro dos fundamentos é a defesa da probidade administrativa, que aborda a submissão da conduta das pessoas às normas e princípios reguladores da atividade administrativa do Estado. Admite-se, assim, a possibilidade de serem instituídas causas de inelegibilidade que visem a promover e defender esse destacado valor constitucional, para evitar que pessoas de passado caracterizado pela marca da improbidade administrativa possam ocupar cargos de representação política na sociedade.

O segundo objeto de proteção da norma é a defesa da moralidade para o exercício do

mandato, considerada vida pregressa do candidato. O legislador constituinte entendeu que o

escrutínio sobre a vida dos pretendentes a ocupar a cargos públicos eletivos, tanto na sua esfera pública como privada, deve servir de base para a instituição de causas de inelegibilidade, como forma de defender a moralidade no exercício do mandato. A necessidade de vida pregressa compatível com as regras morais que se espera para o exercício do cargo eletivo constitui um relevante princípio jurídico constitucional a vincular o intérprete e aplicador da norma, sendo certo que “a clareza do Texto constitucional bem atesta a repulsa do Direito à investidura, na representação popular, daqueles sem reputação ilibada”166.

A vida pregressa, contudo, não é um conceito jurídico determinado, abrangendo, ao contrário, um contexto fluido que envolve a análise dos atos praticados pelo indivíduo e sua comparação com as práticas morais geralmente aceitas na sociedade e as infrações cíveis e penais. Não obstante, como afirmado, para que eventual conduta ou prática irregular constitua impedimento para se concorrer na eleição, é necessário que a situação seja definida expressamente pelo legislador como espécie de inelegibilidade, na Constituição Federal ou em lei complementar, inclusive com a fixação de prazo de duração do impedimento.

Também podem ser criadas causas de inelegibilidade em defesa da normalidade e

legitimidade das eleições. Em tal situação, tutela-se, como expressão máxima da soberania

popular e da democracia, a ideia de que os detentores do poder político devem ser eleitos de acordo com as normas legais estatuídas, para o fim de legitimar a conquista do poder estatal. Impõe-se ainda o compromisso de realização das eleições com plena justiça e igualdade entre os candidatos e mediante a plena participação consciente dos eleitores.

64

As inelegibilidades devem ainda ter, como foco de atenção permanente, o combate à

influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta167. Nesse sentido, permite-se a criação de hipóteses de

inelegibilidade que busquem impedir a prática do abuso de poder, compreendido como “o mau uso de direito, situação ou posição jurídicas com vistas a se exercer indevida e ilegítima influência em dada eleição”168, notadamente de natureza política ou econômica. Protege-se, em suma, a própria democracia ao vedar que pessoas já maculadas por práticas abusivas em detrimento dos eleitores possam participar dos pleitos eleitorais.

Ainda sobre o tema, outra importante discussão diz respeito a um possível conflito normativo entre o conteúdo da norma do § 9º do art. 14, CF/88, e o quanto previsto na Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de San José da Costa Rica)¹⁶⁹. Isso porque, enquanto a CF/88 permite a instituição de inelegibilidades – e a consequente restrição da elegibilidade – de forma abrangente, desde que atendidos os motivos lá determinados, o art. 23, n.º 2, da Convenção, estabelece que a regulação dos direitos políticos por lei somente pode ocorrer “por motivos de idade, nacionalidade, residência, idioma, instrução, capacidade civil ou mental, ou condenação, por Juiz competente, em processo penal”.

Sobre a questão, defende MARCELO RAMOS PEREGRINO FERREIRA que “todas as inelegibilidades fundadas em critérios outros que esses listados pelo documento convencional violam o devido processo convencional, porquanto, restringem um direito de modo e forma não autorizados pela Convenção Americana”170.

Sem razão, contudo. A inteligência do disposto nos §§ 2º e 3º do art. 5º da CF/88 aponta que os tratados sobre direitos humanos anteriores à EC n.º 45/2004, ou os posteriores que não foram internalizados na forma do § 3º, ostentam caráter de supralegalidade, sendo, assim, superiores hierarquicamente à legislação ordinária, mas inferiores às normas constitucionais¹⁷¹,

167 Sobre os elementos constitutivos do abuso de poder e sua disseminação no âmbito eleitoral, cfr. RIBEIRO, Fávila, Abuso de poder no direito eleitoral, 2ª ed., rev., atual. e ampl., Rio de Janeiro, Forense, 1993, pp. 21-78. 168 GOMES, José Jairo, Direito Eleitoral ..., cit., p. 365.

169 A Convenção Americana sobre Direitos Humanos foi assinada em San José, Costa Rica, em 22/11/1969. No Brasil, a convenção foi aprovada pelo Decreto Legislativo n.º 27/1992 e promulgada pelo Decreto n.º 678/1992. 170 O controle de convencionalidade da lei da ficha limpa: direitos políticos e inelegibilidades, 2ª ed., Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2016, p. 306.

171 Cfr. SARMENTO, Daniel; SOUZA NETO, Cláudio Pereira de, Direito Constitucional: Teoria, história e

métodos de trabalho, 2ª ed., Belo Horizonte, Forum, 2017, pp. 47-53; e SARLET, Ingo et al., Curso de Direito Constitucional ..., cit., p. 214. No STF, vejam-se os REs n.os 349.703 e 466.343, ambos julgados em 3/12/2008, DJe de 5/6/2009. Em sentido contrário, entendendo que os tratados internacionais de direitos humanos incorporados ao direito brasileiro constituem normas materialmente constitucionais, cfr. PIOVESAN, Flávia,

65

de modo que não há que se cogitar em prevalência da Convenção Americana perante a Constituição Federal brasileira172.

Ademais, sem embargo desse importante argumento de cunho formal constitucional, mesmo na hipótese de se entender que a Convenção Americana e o § 9º do art. 14 da CF/88 sejam normas de igual hierarquia, é preciso atentar para a necessidade de interpretação conjunta das regras visando a permitir uma convivência harmônica e sem antinomias. Por essa razão, considerando especialmente o propósito específico do § 9º do art. 14 da CF/88, que visa à verificação da vida pregressa do cidadão, as inelegibilidades estabelecidas em lei complementar, desde que devidamente fundadas na motivação constitucional, podem ir além dos casos especificados na Convenção Americana¹⁷³.

Acresça-se, conforme adverte FREDERICO FRANCO ALVIM, que a jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos admite a existência de “limitações internas legítimas fora do catálogo pretensamente fechado do Pacto de San José”174, desde que não sejam desproporcionais ou irrazoáveis, exemplificando “o caso Castañeda Gutman versus México (2005), no qual a CIDH considerou justa como condição de elegibilidade a exigência de filiação partidária”175. No caso brasileiro, conforme assentado pelo STF no julgamento de constitucionalidade da LC n.º 135/2010 (Lei da Ficha Limpa), no âmbito da ADI n.º 4.578 e das Ações Declaratórias de Constitucionalidade (ADCs) n.os 29 e 30176, julgadas em 16/2/2012, DJe de 29/6/2012, é certo que as causas de inelegibilidade previstas na LC n.º 64/1990, com base no art. 14, § 9º, CF/88, atendem com sobras os postulados da proporcionalidade e razoabilidade, além de não afrontarem o núcleo essencial dos direitos políticos¹⁷⁷.

172 Cfr. decisões do TSE no REspe n.º 430-16, j. 12/3/2013, DJe de 23/5/2013; e no REspe n.º 231-84, j. 1º/2/2018, DJe de 12/3/2018.

173 Também não verificando incompatibilidade entre a LC n.º 64/1990 e a Convenção Americana sobre Direitos Humanos, cfr. GONÇALVES, Luiz Carlos dos Santos, Direito Eleitoral ..., cit., pp. 143-147.

174 “A elegibilidade e seus impedimentos ...” ..., cit., p. 59. 175 Ibidem, p. 59.

176 A ADI n.º 4.578 foi ajuizada pela Confederação Nacional das Profissões Liberais (CNPL) e as ADCs n.os 29 e 30, pelo Partido Popular Socialista (PPS) e pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), respectivamente. 177 Nesse sentido, na decisão que indeferiu o registro do ex-Presidente da República do Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, para as eleições de 2018 (registro de candidatura n.º 0600903-50, pss. de 1º/9/2018), o TSE, ao afastar a aplicação de medida cautelar concedida pelo Comitê de Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas que solicitara ao Estado brasileiro assegurar a referida candidatura até o trânsito em julgado da decisão condenatória que ensejou a inelegibilidade da alínea “e” do art. 1º, I, da LC n.º 64/1990, apontou, entre outros argumentos, o seguinte: “Do ponto de vista material, tampouco há razão para acatar a recomendação. O Comitê concedeu a medida cautelar por entender que havia risco iminente de dano irreparável ao direito previsto no art. 25 do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, que proíbe restrições infundadas ao direito de se eleger. Porém, a inelegibilidade, neste caso, decorre da Lei da Ficha Limpa, que, por haver sido declarada constitucional pelo Supremo Tribunal Federal e ter se incorporado à cultura brasileira, não pode ser considerada uma limitação infundada ao direito à elegibilidade do requerente.”. Especificamente sobre a aplicação do princípio da

66

Por fim, conforme expressa dicção constitucional, as inelegibilidades devem ser estabelecidas com prazos definidos para sua cessação, sendo que a quase totalidade das hipóteses da LC n.º 64/1990 preveem marcos para término do óbice à elegibilidade, cumprindo a obrigação constitucional178. Vale salientar, porém, que são desarrazoados e desproporcionais os termos finais das alíneas “e” e “l” do art. 1º, I, LC n.º 64/1990, uma vez que, para ambas, “a fixação de um prazo de 8 (oito) anos de inelegibilidade a começar a correr após o cumprimento da pena pode gerar situações ampliadas de restrição à elegibilidade, que se assemelhariam à uma cassação de direitos políticos, o que é vedado pela Constituição Federal”¹⁷⁹.