CAPÍTULO I – O PAPEL DO DIREITO ELEITORAL NA CONSOLIDAÇÃO
1.3 Histórico e relevância da Justiça Eleitoral no Brasil
A Justiça Eleitoral brasileira é uma Justiça de vanguarda, um modelo de bom funcionamento dentro do Poder Judiciário, observado em muitos países por diversos operadores do Direito.
Eleição no Brasil é uma prática corriqueira, que começou bem antes da Independência. No período colonial, já havia eleições indiretas para a escolha dos membros das Câmaras Municipais. Sem dúvida, o brasileiro está habituado a votar e gosta de votar.
A estrutura dos órgãos do Poder Judiciário brasileiro previu uma Justiça Eleitoral, que possui seara de atuação específica e standards que lhe são peculiares. Seus procedimentos atendem às questões que surgem nas eleições e que precisam ser prontamente definidas,123
123 O processo eleitoral é célere e as questões devem ser prontamente respondidas, pois um fato
inverídico divulgado em um período eleitoral pode atingir diretamente o voto do eleitor e provocar danos irreversíveis. Por isso, se a parte interessada não se manifesta no momento apropriado, não
Seu instrumental visa a garantir seriedade e lisura ao processo eleitoral. A autonomia do órgão regulador frente aos interesses político-partidários é fundamental, nesse sentido,124
A Justiça Eleitoral foi criada, como apontado anteriormente, em 1932, fruto dos ideais almejados pela Revolução de 30, que se rebelou contra as negociações político- eleitorais dos grupos dominantes e ergueu a bandeira da moralização das eleições, propondo um processo eleitoral mais transparente, conduzido por uma justiça realmente imparcial e exclusivamente responsável pelo tema. Com a sua instauração, os poderes executivo e legislativo perderam o controle do processo eleitoral e as câmaras legislativas deixaram de conduzir a verificação dos mandatos.
e é isso o que se observa, quando da análise desse órgão, o qual apresenta uma atuação independente dos órgãos majoritários e um modelo de governança eleitoral neutro, em relação aos interesses políticos.
A competência da Justiça Eleitoral inclui a fase de diplomação dos candidatos, estendendo-se até o exame das ações propostas durante a fase do processo de propaganda política eleitoral, além da votação, incluindo as ações de impugnação ao mandato eletivo e ao recurso contra diplomação. O ato de posse já não é competência da Justiça Eleitoral.
A Constituição Federal, em seu artigo 118, determina: “São órgãos da Justiça Eleitoral: I – O Tribunal Superior Eleitoral; II – os Tribunais Regionais Eleitorais; III – os Juízes Eleitorais; IV – as Juntas Eleitorais.”
O Tribunal Superior Eleitoral (TSE) foi criado em 24 de fevereiro de 1932. Atualmente, é composto de, no mínimo sete membros, sendo que a CF, em seu art. 96, II, autoriza seu incremento. São três ministros eleitos dentre os membros do STF, dois ministros eleitos entre os membros do STJ e dois Ministros nomeados pelo presidente da República, escolhidos dentre 6 advogados de notável saber jurídico e ilibada reputação, indicados pelo STF (art. 119 da CF). Para cada ministro efetivo, é eleito um substituto,
poderá reclamar posteriormente (CE, ART. 171). Também não se admite a recontagem de votos, se não tiver ocorrido recurso após a apuração de cada urna (CE, art. 181). A preclusão é fatal, nesse ramo do Direito.
124 SADEK, Maria Tereza. A justiça eleitoral e a consolidação da democracia no Brasil. São Paulo:
escolhido pelo mesmo processo. O Tribunal elege seu presidente e vice-presidente, dentre os ministros do STF, e o corregedor geral, dentre os ministros do STJ.
Órgão máximo da Justiça Eleitoral, o TSE tem suas principais competências fixadas pela Constituição Federal e pelo Código Eleitoral (Lei nº 4.737/1965), e a ele cabe o exame das questões eleitorais em última instância. Exerce papel fundamental na construção da democracia brasileira e no fortalecimento da cidadania, atuando conjuntamente com os tribunais regionais eleitorais (TREs), que são os responsáveis diretos pela administração do processo eleitoral. Possui grande relevância na interpretação das normas eleitorais, editando resoluções para o entendimento da legislação eleitoral. Salienta-se que, nesse caso, sua função é apenas sintetizar as normas legais, colocando-as em linguagem mais objetiva, clara e direta, sem ter o direito de inovar a ordem jurídica,125
As decisões do TSE são irrecorríveis, com exceção daquelas contrárias à Constituição Federal, para as quais cabe recurso extraordinário, além das decisões denegatórias de habeas corpus ou mandado de segurança (art. 121, § 3º, CF). Possui jurisdição penal, abrangendo todos os crimes eleitorais e os que lhe forem conexos. A Constituição, porém, excepciona a competência da Justiça Eleitoral para julgar crimes eleitorais, ainda que de natureza comum, no caso de eles terem sido praticados por Governador de Estado, na prerrogativa constitucional. Nesse caso, a competência é do STJ (art. 105, I, a). Se o crime tiver sido cometido por Prefeito, será decidido no Tribunal de Justiça (art.29, VIII).
pois somente a União pode legislar sobre Direito Eleitoral (CF, art. 22, I).
O art. 22 do Código Eleitoral trata das competências desse órgão, que incluem o registro e a cassação dos registros de partidos políticos,126
125 Para Marchetti, possuímos um modelo que propicia a judicialização da política. “Uma das
consequências mais notórias desse fenômeno pode ser medida em diversos casos recentes quando o TSE, interpretando a legislação de modo arrojado, acabou criando novas regras.” MARCHETTI, Vitor. O “Supremo Tribunal Eleitoral”: a relação entre STF e TSE na governança eleitoral brasileira.
Revista Brasileira de Estudos Constitucionais – RBEC, Belo Horizonte, ano 5, n. 20, p. 174,
out/dez/2011.
e a decisão sobre os
126 Exemplo recente foi a decisão pelo TSE da criação do Partido Republicano da Ordem Social
(PROS) e o indeferimento do pedido de criação da Rede. Disponível em: <http://acervo.folha.com.br/fsp/2013/10/04/2/>. Acesso em: 04 out. 2013.
conflitos de jurisdição entre Tribunais Regionais e juízes eleitorais de Estados diferentes.
O TSE concentra os poderes de regulamentar, administrar e julgar o processo eleitoral brasileiro, e não há qualquer espaço para a interferência do Poder Executivo ou Legislativo, no resultado final das eleições. É uma configuração peculiar, porque há um acúmulo de atribuições, e o órgão se vê sob a reponsabilidade de administrar e operar todo o processo eleitoral, regulamentar os procedimentos, fiscalizar e decidir o contencioso de natureza eleitoral, mesmo quando envolve membros da própria Justiça Eleitoral como parte no processo.
Já os Tribunais Regionais Federais são instâncias de 2º grau da Justiça Eleitoral e avaliam os recursos. São formados por sete membros, havendo um tribunal instalado na capital de cada Estado, incumbido de coordenar as eleições na sua unidade federativa e de exercer a função de segunda instância jurisdicional.
O art. 120 da CF prevê como se dá a escolha dos membros do TRE, com a escolha de juízes pelos Tribunais de Justiça, que também elaboram uma lista sêxtupla e a remetem ao Presidente da República, dela selecionando dois advogados para completar a composição.
A Lei nº 9.504/97, em seu art. 96, prevê que os Tribunais Regionais são competentes para designar juízes auxiliares a fim de apreciar reclamações ou representações apresentadas durante o período eleitoral.
Como a celeridade é imprescindível, as decisões dos Tribunais Regionais Eleitorais somente são passíveis de recurso ao TSE nos termos do art. 121, § 4º, da CF, ou seja, se houver alguma disposição expressamente contrária à CF, ou houver divergência de lei entre dois ou mais tribunais eleitorais, dentre outros.
Destaca-se, ainda, que esses tribunais são responsáveis pela fiscalização das contas das campanhas políticas, exceto para o cargo de Presidente da República.127
Os Tribunais Regionais Eleitorais escolhem os juízes eleitorais que exercerão o cargo por dois anos (art. 121, § 2º, da CF). Esse rodízio possibilita a todos os magistrados essa experiência no campo eleitoral. A esses juízes128
Por sua vez, o Juiz eleitoral é escolhido pelo TRE dentre os juízes de direito do Estado. A Justiça Eleitoral de primeiro grau está dividida em zonas eleitorais, às quais pertencem os eleitores. O juiz eleitoral de uma zona aprecia e julga todas as questões eleitorais que por ali passarem – essa é a sua jurisdição.
aplica-se a Lei Orgânica da Magistratura Nacional (LOMAN), cabendo-lhes exercer a jurisdição eleitoral e a comum.
A Junta Eleitoral só atua em ano eleitoral, sendo, pois, um órgão temporário. A função das Juntas é essencial para a fluidez do processo eleitoral, pois são elas que apuram as eleições e realizam a diplomação dos candidatos eleitos. A Junta presta auxílio aos juízes eleitorais, colaborando na resolução da quantidade de conflitos que surgem nessa época para que, assim, os juízes possam exercer as suas funções de forma adequada. Presidida por um juiz de Direito e composta por dois ou quatro cidadãos de notória idoneidade, “[...] as Juntas Eleitorais constituem-se em aspecto peculiar de organização da Justiça Eleitoral, pois são órgãos de primeira instância formados de maneira colegiada”.129
Interessante a observação de Marchetti sobre esses órgãos:
Qualquer decisão proferida deve conter a manifestação do Juiz Presidente e de mais dois ou quatro cidadãos, sob pena de nulidade por incompetência absoluta.
Não há no modelo brasileiro um órgão com corpo de direção próprio e exclusivo. Apesar do TSE, dos TREs e dos Cartórios Eleitorais, onde atuam os juízes eleitorais, serem permanentes e, portanto, contarem com um corpo funcional próprio e estável, os juízes e ministros que se tornam membros da Justiça Eleitoral não são obrigados a se desligarem das outras atividades que desempenham nos outros ramos da Justiça. Nem mesmo os advogados selecionados são obrigados a
128 Os juízes eleitorais são obrigatoriamente juízes de Direito, diferentemente do que ocorre nas Juntas
Eleitorais, em há um Juiz de Direito e vários juízes leigos.
129 CITADINI, Antonio Roque. Código eleitoral anotado e comentado. 2. ed. São Paulo: Max Limonad,
interromper suas atividades profissionais.130
Essa estrutura, não obstante, tem-se mostrado capaz de conduzir um processo decisório imparcial e de reputação positiva:
Há que se reconhecer que, de um lado, a temporariedade e a cooperação acabam trazendo algumas dificuldades relacionadas ao alto grau de dedicação e especialização necessários para o desempenho das atribuições da Justiça Eleitoral e ao pouco tempo disponível para tanto, dado o apertado calendário eleitoral e o frequente acúmulo de funções entre os magistrados. A experiência demonstra, no entanto, que essas dificuldades práticas acabam sendo superadas pela notável dedicação dos servidores e magistrados.131
Existem, ainda, as mesas receptoras, formadas por auxiliares designados pelo Juiz Eleitoral para prestarem serviços gratuitos à Justiça Eleitoral, exercendo atividades administrativas que permitem ao cidadão exercer o direito de voto, todas elencadas no artigo 38 do Código Eleitoral. São formadas por um Presidente, um primeiro e um segundo mesários, dois secretários e um suplente, todos nomeados sessenta dias antes da eleição, por meio de audiência pública, comunicada com cinco dias de antecedência.
Caso fique constatado que algum mesário possui vínculos com algum candidato, pode-se entrar com uma reclamação ao juiz eleitoral, em cinco dias, e dessa decisão cabe recurso para o Tribunal Regional Eleitoral em três dias (Lei nº 9.504/97, art. 63).
O não comparecimento de um dos membros da mesa receptora no dia das eleições leva a uma multa de 50% de um salário mínimo à época, mas ele pode justificar sua ausência em até trinta dias após a eleição.
O grande destaque da Justiça Eleitoral brasileira está em sua ampla adesão popular, credibilidade e celeridade, que tem garantido resultados legítimos e dificilmente contestados, com aceitação da alternância de poder e preservação das
130 MARCHETTI, Vitor. O “Supremo Tribunal Eleitoral”: a relação entre STF e TSE na governança
eleitoral brasileira. Revista Brasileira de Estudos Constitucionais – RBEC, Belo Horizonte, ano 5, n. 20, p. 169, out./dez. 2011.
131 MACHADO, Marcelo Passamini. A Justiça Eleitoral. In: CAGGIANO, Monica Herman S. (Coord.).
Direito eleitoral em debate: estudos em homenagem a Cláudio Lembo. São Paulo: Saraiva, 2013, p.
instituições. É notável a assertiva de Marchetti:
O bem maior para as instituições reguladoras da competição política é a garantia da lisura do processo eleitoral. A legitimidade do resultado das urnas é condição sine qua non para que as principais forças políticas aceitem os resultados eleitorais. Vale ressaltar que boa parte das atividades de governança eleitoral diz respeito à garantia das oportunidades para que grupos políticos distintos vençam as eleições e, principalmente, tenham sua vitória reconhecida e aceita. Só há chance de disputa na medida em que os grupos políticos estão aptos e confiantes para disputar eleições.132
Muito contribui para isso a inserção da urna eletrônica no modelo eleitoral brasileiro.
A inserção das urnas eletrônicas chamou a atenção para o eficiente processo eleitoral brasileiro pela credibilidade com a coleta dos votos, que diminui a manipulação humana da contagem e conferência de votos. A manifestação da vontade por meio dessas urnas evita fraudes e propicia apuração de resultados em 24 horas. Citando Nicolau: “[...] pouca gente duvida da legitimidade do processo eleitoral brasileiro. As fraudes foram praticamente eliminadas. A urna eletrônica permite que os resultados sejam proclamados poucas horas depois do pleito.”133
Esse processo se tornou tecnologia nacional para exportação e serve de referência mundial, principalmente se comparado ao demorado processo de contagem de votos na maior democracia do mundo, os Estados Unidos.
134
132 MARCHETTI, Vitor. Op. cit., p., 166-167.
Curioso observar que parece haver uma separação entre políticos e resultados eleitorais, os primeiros tão
133 NICOLAU, Jairo Marconi. História do voto no Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2004, p. 8. 134 Nos Estados Unidos, no ano de 2000, houve grande impasse na apuração, e um erro do tipo dimple
chads. Às vezes, ao não usar a cédula perfurada para votação, ao invés de perfurar a cédula, o eleitor
deixa o espaço ao lado do nome do seu candidato com uma espécie de “barriga”, uma ondulação característica de uma perfuração incompleta, o que gera problemas na aferição do voto pelas máquinas. Isso criou um enorme problema que colocou em suspenso o resultado das eleições presidenciais. Naquele ano, uma das emissoras de televisão mais poderosas do mundo, a FOX, declarou George Bush presidente vitorioso no Estado da Flórida e, consequentemente, nas eleições, e os canais concorrentes acompanharam a notícia. Seguiu-se uma batalha judicial que paralisou o país por semanas e instâncias judiciais contínuas, até a Suprema Corte decidir que a vitória era de George Bush. Recontagens posteriores demonstraram que Bush não havia ganhado na Flórida, onde efetivamente vencera Al Gore, porém, já era tarde demais para que o erro fosse revertido. Cabe lembrar que a Suprema Corte da época possuía maioria republicana.
descrentes e desacreditados pela população, e os últimos, tidos como uma referência de retidão.
No ano de 1996, foi introduzida a urna eletrônica nas eleições brasileiras. Bastava que o eleitor digitasse o número de seu candidato ou de seu partido de escolha. Na primeira eleição informatizada da história do país, foi possível assistir a uma aula de democracia e cidadania, que transcorreu no pleito municipal em 57 cidades brasileiras.135
Para que isso fosse possível, o TSE conduziu um exaustivo processo de cadastramento para ter um banco de dados que contivesse a grande parcela da população apta a votar nas eleições, tendo que gerenciar esses nomes e suas correspondentes zonas eleitorais, de sorte a conseguir alcançar a máxima efetividade desse novo sistema. Esse processo, pode-se afirmar, teve início em 1982, ano em que foi eliminado da legislação eleitoral o voto vinculado, o qual determinava ao eleitor que, se ele votasse em um partido para o governador, ele teria de votar no mesmo partido para os outros cargos que elegesse, uma herança da ditadura militar. Para as eleições seguintes, seria necessário um cadastramento.
Assim, em 1986, foi realizado o recadastramento de 69,3 milhões de eleitores, em todo o território nacional, sob a supervisão do TSE.136
A eficiência para a implantação do sistema da urna eletrônica foi inconteste, e, em seis anos, todos tiveram que deixar as cédulas de papel para trás, aprendendo a definir o futuro do país por um sistema eletrônico.
Esse recadastramento foi feito por intermédio de um cadastro numérico nacional, o que possibilitou a identificação de todos os eleitores e viabilizou o voto eletrônico alguns anos mais tarde. O processo de informatização total foi concluído em 2000, ano em que a urna eletrônica foi usada em todo o território nacional, no pleito municipal.
135 Disponível em: <http://www.tse.jus.br/eleicoes/eleicoes-anteriores/eleicoes-1996/municipios-com-
votacao-eletronica>. Acesso em: 20 abr. 2013.
136 Disponível em: <http://www.brasil.gov.br/sobre/cidadania/eleições-2010/historia/histoia-
Para garantir ainda mais lisura ao processo de votação, desde 2008, tem-se executado um novo cadastramento dos eleitores, agora por meio de impressão digital (biometria), substituindo as cédulas de papel, no intuito de aprimorar o sistema de voto eletrônico brasileiro, que é eficiente, mas pode ficar ainda melhor, sempre buscando a manutenção e a segurança do sistema tecnológico e o zelo com a democracia.
Foi o TSE o órgão a pressionar o governo pela implementação das urnas eletrônicas, resultando na aprovação da Lei nº 7.444/85, que ordenava a unificação do cadastro de eleitores com o uso da computação, ficando o recadastramento a cargo do TSE.137
Em 2002, foi introduzida uma versão que tinha acoplada a si um módulo com uma impressora que produzia um voto físico, mas esse voto impresso foi abandonado pela Lei nº 10.740/2003 e só deverá ser reintroduzido a partir de 2014, segundo o art. 5º da Lei nº 12.034/2009. Por esse motivo, os modelos de urnas eletrônicas de 2009 e 2010 possuíam um encaixe lateral para o chamado Módulo Impressor Externo, onde futuramente será conectada uma impressora que imprimirá os votos dos eleitores.
Dez anos mais tarde, novo lobby do TSE no Congresso Nacional resultou na Lei nº 9.100/95, que permitiu o uso das máquinas de votar eletrônicas. À frente de seu tempo, o art. 152 da Lei nº 4.73 de 1965 já abordava o uso desses mecanismos: “Poderão ser utilizadas máquinas de votar, a critério e mediante regulamentação do Tribunal Superior Eleitoral”.
Infelizmente, essa novidade trazida pela Lei nº 12.034/2009 representa um retrocesso na história dos costumes eleitorais do país.
A urna eletrônica “é um microcomputador de uso específico para eleições, com as seguintes características: resistente, de pequenas dimensões, leve, com autonomia de energia e com recursos de segurança”.138
137 Naquela época, o TSE que também decidiu eliminar a foto no título eleitor, dando espaço para
fraudes.
Possui sistemas de criptografia e assinaturas digitais. É evidente que é um sistema falível, como, de resto, toda outra máquina ou equipamento produzido pelo homem, também falível. Mas o sistema de impressão de voto cria mais problemas do que certezas, podendo colocar em risco um sistema que
138 Disponível em: <http://www.tse.jus.br/eleicoes/biometria-e-urna-eletronica/urna-eletronica>. Acesso
tem-se mostrado um dos mais avançados do mundo, em tecnologia de segurança e eficiência.
Para o relator do projeto que culminou na Lei nº 12.034/2009, deputado federal Flávio Dino, o voto impresso complementar ao voto eletrônico traria mais segurança ao sistema, porque os votos de papel são, nesse modelo, confrontados com o resultado apurado eletronicamente139
O TSE já passou por uma experiência dessas, em 2002, e o resultado não foi bom. As impressoras acopladas às urnas tiveram muitas falhas, o equipamento era lento, as bobinas travavam, as filas foram longas e os votos impressos acabaram tendo que ser manuseados por Juízes Eleitorais e outros auxiliares, o que é sempre uma preocupação, sem mencionar o significativo aumento do custo.
. Assim, no dia da votação, o eleitor digita os números de seus candidatos e, em seguida, pode ver um “espelho do voto”, nos termos da lei, confirmando ou não seu voto. Se ele entender que o voto está errado, pode corrigi-lo. Entretanto, a lei não tratou do caso de dupla discordância do eleitor, ou seja: se, depois de corrigido o voto, o eleitor verificar o “espelho” e achar que aquilo não condiz com sua intenção, o que ocorre? Além de tumultuar o processo eleitoral, levantando suspeitas sobre a lisura do procedimento e de atrasar o andamento dos trabalhos, o eleitor, provavelmente, terá que votar manualmente, registrando o incidente em ata. Se este for o único caso a acontecer naquela seção, ter-se-á conhecimento do voto e do nome do eleitor, porquanto, a nova lei permite identificação do eleitor na auditoria. Essas são medidas inaceitáveis, pois atingem frontalmente o princípio constitucional do