2.1 – II PND: tentativa de crescimento em tempos de recessão do capital
No período de 1964 a 1967 houve uma grande retração e ajustes na economia. Sonia Mendonça afirma que o país sofreu uma recessão calculada(Mendonça, 1986, p. 91). Essa momento favoreceu os setores do “capital multinacional e associado” que conspiraram contra o governo de João Goulart (1961-1964), conquistaram o Estado em 1964 e ocuparam os postos chaves do Estado restrito (Dreifuss, 1981).
A participação do patronato rural brasileiro no desenvolvimento econômico não pode ser minimizada. Devido a necessidade de aumentar as divisas do país houve um forte estímulo ao aumento da exportação de produtos agropecuários, que configuravam-se nos principais itens da pauta de exportações do Brasil. Esse favorecimento ocorreu através de benefícios tais como o crédito rural à juros negativos, isenções de impostos e etc. “Essas subvenções foram
de tal vulto que, em várias ocasiões, os produtos brasileiros eram colocados no mercado internacional a preços até mesmo inferiores aos custos internos, redundando numa transferência de rendas para o exterior” (Idem, p. 55). Ao mesmo tempo, ocorreria uma
entrada maciça de capital e empresas estrangeiras no país diante de um cenário internacional favorável a contração de empréstimos para financiar esse crescimento acelerado. O governo militar, nesse período, contraiu dívidas astronômicas com bancos estrangeiros.
O Estado distinguiu-se como o principal tomador de empréstimos do país, seja para financiar as compras de máquinas e equipamentos importados pelas empresas produtivas estatais, seja para fornecer crédito às principais agências de financiamento do setor privado como o BNDE e os outros bancos regionais de desenvolvimento (Idem, p. 67)
O país experimentou, a partir de 1968, um crescimento da econômico real de mais de dez por cento ao ano. Esse período é conhecido como o período do milagre econômico brasileiro. Os grandes saltos de crescimento foi intensificado através dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND).De acordo com Sonia Mendonça e Virgínia Fontes a “receita do bolo” contida nosplanos unia arrocho salarial, endividamento externo para garantir divisas dos de créditos, muitos subsidiados, especialmente para setores da indústria nacional. Assim, o suposto milagre “[...] nada mais significou senão a garantia de lucros mirabolantes às
empresas oligopolistas, nacionais e estrangeiras.” (Fontes e Mendonça, 2004, p. 22). José
Paulo Netto chama a atenção ainda para a principal consequência do milagre econômico: a
exponencial da dívida externa brasileira (Netto, 2014, p. 148).Os setores subalternos, os trabalhadores rurais e urbanos bem como suas organizações foram duramente reprimidos e suportaram o empobrecimento consequente das medidas econômicas do regime para a “solução da crise” (Idem, p. 70). Guido Mantega e Maria Moraes afirmam que a classe trabalhadora sofreu perda salarial de 20% nos primeiros três anos do regime militar (Mantega e Moraes, 1979, p. 53).
A crise internacional do capitalismo que teve no choque do preço do petróleo, em outubro de 1973, seu mais conhecido episódio, levou ao esgotamento desse padrão de acumulação, prejudicando a escalada exponencial do crescimento brasileiro (Lourenço Neto, 2013, p. 19). Os custos operacionais desse crescimento acelerado do “milagre” foi sem dúvida alto; a dívida externa era imensa e as desigualdades sociais maiores ainda.
As diretrizes e orientações do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), lançado pelo general presidente Geisel (1974-1979) visava dar continuidade ao crescimento econômico através de diversas medidas semelhantes do I PND, pois a grosso modo, a essência do II PND, em relação ao I PND era a mesma: crescimento acelerado da economia brasileira, sobretudo com investimento de recursos no setor produtivo, sobretudo o setor industrial e manutenção de baixos salários. José Paulo Netto resume a concepção do II PND como:
[...] ênfase na produção de bens de capital, na ampliação da base do sistema industrial com forte investimento na produção de insumos por via das empresas estatais (como o papel do setor estatal dependendo do financiamento externo) e no aumento do grau de inserção da economia brasileira no conjunto da divisão internacional do trabalho. (Netto, op. cit., p. 188, itálico do autor)
O economista Carlos Lessa aponta que o “sonho” do II PND era fortalecer progressivamente o capital privado nacional iniciando um novo padrão de industrialização com alguns ajustes. A diferença entre os planos residia, sobretudo nas estratégias de execução e na conjuntura internacional; enquanto que o capital estrangeirofinanciou o I PND, a segunda versão do plano de desenvolvimento seria lançada em meio a um período de crise do capital internacional e, consequentemente, retração dos investimentos estrangeiros. Outro caráter a se destacar referente ao II PND de originalidade foi a desconcentração espacial dos investimentos. O plano traçou seus principais programas em regiões periféricas da economia brasileira, sobretudo no Norte e Nordeste do país. A proposta do governo do general presidente era deslocar as áreas industriais do eixo Rio e São Paulo, sobretudo de São Paulo – altamente privilegiadas em todo o “milagre econômico” –, investindo nas regiões Norte,
Nordeste, como, por exemplo, mineração de ferro em Carajás (Pará), siderurgia em Itaqui (Maranhão) e Tubarão (Espírito Santo), além de programas de industrialização próximos às
hidrelétricas de Itaipu (Binacional – Brasil e Paraguai), Paulo Afonso IV (Bahia) e Xingó (Alagoas e Sergipe), com o objetivo de “economizar” em redes de transmissão de energia uma vez que o segundo passo seria a instalação de um parque industrial próximo dessas regiões. Seguindo essa mesma linha, houve a proliferação de programas de desenvolvimento de regiões marginalizadas como o Programa do Vale do Jequitinhonha (PROVALE), localizado em Minas Gerais, Programa Especial de Desenvolvimento dos Cerrados, na região Centro- Oeste,(PRODOESTE) Programa de Desenvolvimento de Áreas Integradas do Nordeste
(POLONORDESTE), Programa de Polos Agropecuários e Agrominerais da Amazônia
(
POLOAMAZÔNIA), (Lessa, 1998, p. 24-25).Ao analisar de perto o programa do II PND é possível perceber que a questão da energia ocupava um lugar central no II PND, pois o projeto de alavancar o país como “Nação- Potência” dependia do desenvolvimento do setor energético, não somente com a criação de hidrelétricas, mas também na tentativa de substituição da dependência do país da importação do petróleo. Além do investimento na Petrobrás, o plano previa o fortalecimento do programa nuclear através de um acordo com a Alemanha para o enriquecimento de urânio. O objetivo do programa nuclear era conferir ao Brasil o status de país capaz de absorver e gerir projetos de tecnologia de ponta (Idem, p. 50).
O setor agropecuário, no II PND, teria uma posição importante, dando continuidade a referência(já presente no I PND) “do campo” como parte da modernização e não mais como um “entrave” ao desenvolvimento do Brasil (Gonçalves Neto, 1997, p. 139). Dessa forma, a agricultura teria uma dupla função: aumentar as exportações dos produtos agrícolas, cumprindo sua vocação de “celeiro do mundo” – equilibrando, dessa forma, a balança comercial –, ao mesmo tempo em que deveria elevar a produtividade para o mercado interno no intuito de baratear a cesta básica para não haver a necessidade de reajustar os salários dos trabalhadores, rebaixando o custo da força de trabalho42.
Contudo, a segunda função foi secundarizada em detrimento do estímulo para os produtores que produziam para o mercado externo e que podiam gerar resultados mais rápidos.
42 Essas medidas não comportam nada de inédito na política econômica brasileira, podendo ser considerado mais como uma continuidade do processo de expropriação da força de trabalho. A especificidade da economia brasileira, segundo Francisco de Oliveira, reside na combinação de formas não capitalistas para a exploração do mais valor relativo. (Oliveira, 1987)
Tabela1: Previsão de produção agropecuária no II PND 1974 Previsto para 1979 Aumento no período (%) Produção
Cereais (milho, arroz, trigo, feijão em milhões de t) 30 45 50 Oleaginosas (algodão, soja, amendoim e mamona, em milhões
de t)
10 16 60
Utilização de insumos modernos
Fertilizantes (milhões de t de 40nutrientes) 1,6 3,1 94
Defensivos (mil t) 90 200 122
Sementes melhoradas (% sobre o total de sementes de algodão, amendoim, arroz, batata-inglesa, feijão, mandioca, milho, soja, trigo)
40 50 25
Tratores em operação (mil unidades) 254 510 101
Rações (milhões de t) 5,7 11,0 93
Eletrificação rural
Linhas Construídas (mil Km) 11 114 936
Irrigação pública e privada (mil há) 737 1100 49
Abastecimento
Armazenagem (capacidade estática, em milhões de t) 23 28 22
Centrais de abastecimento (nº de centrais 12 22 83
Fonte: LESSA, Carlos A estratégia de desenvolvimento 1974-1979: sonho e fracasso. Campinas, UNICAMP. IE, 1998, p. 45.
Apesar da tabela acima conter somente as previsões do II PND para o setor agropecuário, é possível ter uma dimensão de que asmetas mais ousadas concentravam-se no setor de tecnologia e maquinaria – defensivos, tratores, rações, linhas de eletricidade. Isso demonstra que a estratégia do plano era conseguir o aumento da produtividade pela via da industrialização do campo, uma vez que, investindo na indústria investia-se na agricultura. O historiador Pedro Campos afirma que o Plano Nacional de Tratores, criado em 1969, visava incentivar a fabricação desses equipamentos agrícolas em solo brasileiro atendendo a demanda prevista nesse processo de modernização (Campos, 2012, p. 424). Reforçamos o fato de que o financiamento desta modernização foi feito por meio das linhas de crédito rural a juros negativos, sistematizadas pelo Serviço Nacional de Crédito Rural (SNCR), criado em 1965. Bernardo Sorj é categórico nessa questão: “o crédito agrícola se transformou sem dúvida no maior impulsionador do processo de modernização das forças produtivas, em
particular da mecanização, chegando por vezes a subsidiar praticamente mais da metade do valor da maquinaria agrícola” (Sorj, 1980, p. 89). Além disso, o autor lembra que o crédito
tinha outra função: “[...] compensar a política de controle de preços, sendo uma
transferência de renda especialmente para os médios e grandes produtores, que têm maiores condições de reagir contra essa política” (Idem, grifos nossos).
Vale aqui ressaltar que o legado das formas de dominação clientelistas de exploração do trabalho – em certa medida pré-capitalistas, ou extra econômicas – que no meio rural
brasileiro não haviam cessado. Todavia, essas formas de superexploração do trabalho, apresentavam sinais de esgotamento diante da expansão do parque industrial e da necessidade de produção cada vez maiores, além de não comportar a solução clássica de expansão da fronteira agrícola para o aumento significativo da produtividade (Silva, 1981, p. 62), como usualmente ocorria43.
Devemos lembrar que a produção de alimentos no Brasil permanecia nas mãos dos pequenos produtores, sobretudo localizado perto dos grandes centros urbanos na região Centro Sul do país (Idem, p. 37). Na década de 193044surgiram algumas políticas públicas para tentar estimular a produção agropecuária de alimentos. Contudo, essas medidas tiveram pouca eficácia e não foram adiante, caindo em latência. Não é, portanto, nenhuma surpresa perceber a marginalização dos pequenos produtores no II PND. O relatório do II PNDa e o discurso de Geisel nos mostra claramente essa contradição:
Trata-se agora de exigir muito mais do setor agropecuário. Aquele novo papel na Estratégia significa, de um lado, contribuição mais significativa à expansão do PIB, como menos preço para o consumidor, maior renda para o agricultor e melhor padrão de vida para o trabalhador (II PND, p. 41, apud LESSA, op. cit., p. 58). Nossa produção pode ser multiplicada várias vezes, porque temos um mercado interno. Fala-se que a nossa população é subnutrida e necessita de alimentos. Por outro lado, podemos exportar, e exportar muito, porque o mercado internacional também se apresenta com características de fome. (O Globo,18/11/1975, p. 46).
A política agrícola do II PND assumiria um papel de alavancar o processo de desenvolvimento da agricultura privilegiando os grandes produtores exportadores que estavam intensificando a industrialização de seu processo produtivo, consensualmente conhecido pela historiografia como a “modernização conservadora da agricultura”45. Os
43 José Graziano da Silva em sua tese de doutorado desenvolve essa questão da barreira natural da expansão agrícola decorrente da natural limitação produtiva imposta pela quantidade de terra. Assim, Graziano da Silva demonstra que a industrialização da agricultura era uma superação dessa “barreira natural” da produção, pois a utilização da tecnologia na agricultura era uma maneira de “fabricar” mais terra (Silva, op. cit., p. 23-24). 44 As principais políticas foram: Carteira de Crédito Agrícola e Industrial do Banco do Brasil (CREAI), em 1937, Comissão de Financiamento da Produção (CFP), em 1943, essa subordinada diretamente ao Ministério da Fazenda e a fixação dos preços estabelecido pela política de preços mínimos conduzida pelo Ministério da Fazenda através da Política de Garantia de Preços Mínimos (PGPM), criado no mesmo ano que a CFP. Há evidência que essa o PGPM, por exemplo, privilegiava mais os exportadores, beneficiadores, comerciantes e industriais do que efetivamente os produtores agrícolas (Massuquetti, 1998, p. 29-30).
45 A bibliografia sobre o tema é clara em afirmar que a promulgação do Estatuto da Terra em novembro de 64 consagrou a produtividade como a principal função social da terra, excluindo de vez a questão da estrutura fundiária desigual e abriu caminhos para o processo de modernização dolorosa da agricultura. Cabe ainda lembrar que as entidades patronais que apoiaram o golpe de 64 foram contra a elaboração do Estatuto que, em seu projeto inicial, continha muitos avanços propostos pelas Reformas de Base do governo deposto de Goulart. Assim, Regina Bruno afirma que o Estatuto da Terra foi revisado diversas vezes e nesse processo, através dos representantes dessas entidades patronais, foram retirando seu caráter reformador. (Bruno, 1995; Mendonça, 2010d). José Graziano da Silva ainda defende que esse processo de modernização conservadora era irreversível e tinha como consequência inutilidade do processo de reforma agrária como catalizador do desenvolvimento da produtividade agropecuária (Silva, op. cit., p. 40).
pequenos produtores figuravam-se, nas diretrizes, de forma secundária e subordinada como. Contudo, essa fração da classe produtora não estava em condições de realizar plenamente o processo de modernização conservadora da agricultura e, portanto, detinha poucas diretrizes no plano de desenvolvimento econômico.
Logo, entendemos que o II PND pode ser lido como um promotor desse processo de modernização conservadora,no meio ruralbrasileiro.
Na tabela abaixo é possível perceber tanto o aumento significativo no número de contratos, quanto o aumento do valor dos financiamentos para a agricultura após a criação do SNCR:
Tabela2: Número de contratos e valor dos financiamentos à agropecuária brasileira (1938-48-58-68 e 1976)
Contratos Financiamentos
ANO Números Valor
1938 1.021 297
1948 9.482 1.936
1958 93.859 6.676
1968 540.283 12.437
1976** 1.832.207 130.226
Fonte: Massuquetti, 1998, p. 27, apud. Pinto, 1980, p. 117. Notas: *Em milhões de Cr$ constantes de 1976 **Neste ano o Banco do Brasil financiou 1.088.635 contratos
O processo de modernização da agricultura que se iniciou na década de 1970 deve ser entendido como uma verdadeira reestruturação produtiva através da integração das cadeias produtivas de modo que todo o processo de produção, armazenamento, distribuição e venda sejam integrados numa mesma base técnica. O objetivo era promover a agricultura na economia não somente como fornecedora de matérias primas, mas inclusive como consumidora de produtos industrializados, sobretudo maquinaria e insumos químicos. Para viabilizar esse processo diversas políticas foram criadas.
A consequência desse processo de modernização no campo foi a integração das cadeias produtivas que foram chamados de Complexos Agroindustriais (CAIs) compreendidos como “[...] conjunto formado pelos setores produtores de insumos e
maquinarias agrícolas, de transformação industrial dos produtos agropecuários e de distribuição, e de comercialização e financiamento nas diversas fases do circuito agroindustrial” (Sorj, op. cit., p. 29)
Diante desse novo cenário, a mobilização dos aparelhos privados de hegemonia do patronato rural concentrou-se, em primeiro lugar, na defesa do governo Geisel e apostando no II PND, conforme pode ser visto na afirmação abaixo extraída do periódico A Lavoura publicado pela Sociedade Nacional de Agricultura (SNA):
General Ernesto Geisel, imbuído dos mesmos princípios que nortearam a Revolução de 1964 (sic), contorne essa crise e dê continuidade à fase de crescimento que vínhamos experimentando. (A Lavoura, jan./fev., 1974, p. 1)
A SNA publicou ainda a íntegra do II PND para o setor agropecuário. O editorial afirmaria que:
Como se vê, profundas e de grande repercussão serão introduzidas modificações no setor da produção agropecuária. Todas elas, à primeira vista, de resultados benéficos e de acentuado interesse. Podem mesmo, despertar grande entusiasmo entre os ruralistas (A Lavoura, jul./ago., 1974, p. 1).
Outro fator que ajudava na simpatia da SNA com o governo Geisel foi a nomeação do Ministro da Agricultura Alysson Paulinelli por Geisel. Paulinelli era mineiro e tinha sido presidente da Associação de Crédito e Assistência Rural de Minas Gerais (ACAR-MG) – a mais tradicional e forte associada estadual da ABCAR – e membro da Sociedade Mineira de Agricultura, entidade estadual ligada à SNA. Formou-se em Engenharia pela Escola de Agronomia de Lavras (MG), onde foi também seu diretor e presidente da Associação Brasileira de Ciências Agrárias Superior (ABEAS) antes de assumir, em 1971, como secretário de Agricultura do Estado de Minas.
Entendemos que a escolha de Paulinelli para a Pasta da Agricultura trouxe um novo equilíbrio de forças entre as agremiações patronais ligadas à SNA que estavam fora do Ministério desde 196446 e por isso trouxe ao governo um importante aliado. Com o objetivo de “resgatar” o projeto de extensão rural da ABCAR, perdido após a gestão do Ministro Moura Cavalcanti47 à frente da pasta da Agricultura apenas no ano final do governo Médici (1969-1974), Paulinelli divulgou na imprensa que faria uma reordenação no Ministério da Agricultura, “nos moldes da Secretaria de Agricultura de Minas” (O Estado de São Paulo, 14 de março 1974, p. 28). Dentre as diversas medidas que seriam adotadas, ele transferiria as atividades da Superintendência do Vale de São Francisco e também da assistência técnica para os produtores de cacau e de cana-de-açúcar no Norte e Nordeste para a ABCAR. Mas, essas medidas foram apenas o prelúdio de uma mudança maior, posto que a associação que coordenava nacionalmente a extensão rural precisava ser desvincular do peso das tradições que ocorreram na gestão anterior:
Tudo indica – segundo as mesmas fontes – que a Abcar [sic] será transformada em
46Sonia Mendonça afirma que com o golpe de 1964 a SRB conquistou o Ministério da Agricultura com a nomeação do paulista e presidente da SRB, Oscar Thompson Filho no governo de Castelo Branco e também de Severo Fagundes Gomes, também paulista, em 1967. (Mendonça, 2010d, p. 164).
47O sistema de assistência técnica que, no período Cirne Lima [ex-ministro da Agricultura e ex-presidente da ABCAR] – Aloísio Campelo [ex-secretário geral da ABCAR], vinha expandindo-se promissoramente, foi desarticulado criminosamente, com a atual diretoria da ABCAR sem verbas para agir. (A Lavoura, mar./abr., 1974, p. 11).
empresa de economia mista, como a Embrapa (Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária), para que o Ministério da Agricultura possa dar-lhe recursos maiores e estáveis, flexibilidade administrativa e, sobretudo, colocar o sistema em condições de integrar suas políticas ao plano geral do governo para o setor agrícola (Idem).
2.1.1 – Extensão rural no II PND: criação e sistematização da EMBRATER e da COMPATER
A mensagem nº 280 de 5 de junho de 1974 ao poder executivo e assinada pelos Ministros da Agricultura e do Planejamento, Alysson Paulinelli e João Paulo Reis Veloso, respectivamente, detinha as justificativas para a criação da Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural (EMBRATER), dentre as quais destacamos:
2. A situação da pesquisa foi eficazmente equacionada com a implantação definitiva da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA), contribuindo para aumentar substancialmente o potencial de produção de novas tecnologias no País, valendo-se da flexibilidade administrativa pela figura da empresa pública. [...] 5. Tendo em vista a necessidade de criação de um organismo forte e ágil [...] optou- se pela criação de uma empresa pública [...] coirmã da EMBRAPA e igualmente vinculada ao referido Ministério [Agricultura]. (EMBRATER, 1976a, p. 5-6, grifos nossos)
A administração de órgãos estatais unicamente financiados por recursos públicos havia sido o modelo de desenvolvimento do capitalismo no Brasil no período pós-1930. O Estado restrito foi ao mesmo tempo investidor e regulador das atividades produtivas, sobretudo como produtor direto de infraestrutura (Departamento I48) da industrialização. O caso emblemático desse momento foi a criação da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) através de um acordo entre o governo brasileiro e norte-americano em plena ditadura Varguista (1937- 1945). Apesar de diferenças no modelo desenvolvimentista, sobretudo no que tange a penetração do capital estrangeiro e priorização do setor de produção de bens de consumo duráveis, em linhas gerais até o governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961), a sociedade política detinha um importante papel na economia brasileira, mais especificamente como fornecedor de matérias-primas e produtor da chamada “indústria de base” (Mendonça, 1986). Assim, a estrutura da administração pública no Brasil era de forte centralização, tanto da distribuição dos recursos públicos, quanto nas orientações gerais da economia brasileira
48 Francisco de Oliveira em seu consagrado texto Crítica à razão dualista (Oliveira, op. cit.) propõe uma divisão do industrial em três Departamentos: Departamento I, seria o setor de bens de capital, Departamento II, engloba o de bens de consumo corrente e, finalmente, o Departamento III seria o setor produtivo de bens de consumo duráveis. Para uma análise detalhada sobre o processo econômicos no Brasil baseado na leitura de Francisco de Oliveira ver também o livro de Sonia Mendonça e Virgínia Fontes História do Brasil recente: 1964-1992. (Fontes e Mendonça, op. cit.)
(Bercovici, 2010, p. 81). Em outras palavras, o Estado restrito no Brasil não somente regulamentava, mas também era um agente da promoção do desenvolvimento capitalista.
A “Constituição de 1967” reorientou o papel da sociedade política ao elencar o