Informação para controle financeiro, contábil e patrimonial

Quanto à observação dos direitos às informações referentes às contas públicas, pelo menos formalmente há registros de avanço, no sentido de tentar oferecer mais transparência orçamentária. A Constituição brasileira apresenta diretrizes de avanços importantes no que diz respeito à necessidade de adoção de política de transparência como instrumento de fiscalização contábil, financeira e patrimonial. Também estão previstas na carta magna as orientações para regulamentação da publicidade de governo — a forma como deve ser feita e as determinações de prestação de contas e a obrigação de fornecimento de informações aos órgãos fiscalizadores.

Os princípios pelos quais devem se pautar as peças de publicidade de órgãos públicos estão previstos no parágrafo 1º do artigo 37 da Constituição:

“§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos”

A obrigação de prestação de contas por parte do presidente da República: “Art. 84 — Compete privativamente ao Presidente da República: [...]

XXIV — prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior”.

A atribuição de competência de fiscalização do Legislativo para fiscalização de atos do Poder Executivo está nos incisos IX e X do artigo 4931:

“Art. 49 — É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

IX — julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;

31 _{A Constituição prevê mecanismos de controle interno (agências fiscalizadoras subordinadas aos}

ministérios) e externo (Poder Legislativo e Judiciário) para fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Executivo (incluindo administração direta e indireta), no art. 70. Aqui, nos limitamos a destacar a competência do Legislativo por se tratar de objeto deste estudo.

X — fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casa, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta”.

Em função do exercício do poder fiscalizador, aos parlamentares é garantido o direito de convocação de ministros e solicitação de informações:

“Art. 50 — A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas comissões, poderão convocar Ministro de Estado para prestar, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada.

[...]

§ 2º As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão encaminhar pedidos escritos de informação aos Ministros de Estado, importando crime de responsabilidade a recusa, ou o não-atendimento no prazo de trinta dias, bem como a prestação de informações falsas.”

O parágrafo único do artigo 70 da Constituição discrimina quem está obrigado a prestação de contas pública aos órgãos competentes:

“Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores púbicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”.

A lei complementar número 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), instituiu mecanismos ainda mais rigorosos de exigência de prestação de contas por parte do governo federal e dos poderes Executivos nas esferas estaduais e municipais. Além de ampliar a exigência de prestação de contas da execução orçamentária prevista na Constituição (a LRF determina exigência de publicação de relatórios trimestrais), determina que a transparência seja observada também no processo de elaboração da peça orçamentária. A LRF incorpora a noção de transparência; dedica um capítulo (VIII) à “Transparência, controle e fiscalização”. Um dos mecanismos previstos na lei para garantia da transparência é a determinação de publicação de versões simplificadas dos documentos de prestação de contas, o que remete ao cuidado de documentos com linguagens mais acessíveis à população, com todas as vantagens e desafios que essa iniciativa traz.

Esta é a interpretação que LRF faz da transparência da gestão fiscal:

“Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório da Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos. Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.

Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrativos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento, incluindo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, especificando os empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências financeiras, avaliação circunstanciada do impacto fiscal de sua atividades no exercício”.

Pelo menos na esfera legal, têm sido criadas as bases para exercício da fiscalização das contas de governo. A oposição critica a LRF por apresentar caráter centralizador e privilegiar o controle central (dos Estados e municípios pelo governo federal) de modo a garantir a prioridade da execução da dívida pública. No entanto, e isso é reconhecido também pela oposição, institui mecanismos importantes para o controle das contas públicas do governo federal, ao incluir na noção de transparência a exigência da prestação de contas em meio de acesso público e em linguagem simplificada, de fácil acesso. Ainda assim, o reconhecimento se restringe à previsão de tais mecanismos, pois a implementação deles tem sido alvo de críticas, uma vez que a prática se distancia desse discurso32. Juntando a isso as exigências Constitucionais, tem-se uma boa base pra debater a transparência para fiscalização. Resta, apenas, analisar as condições em que esses dispositivos são aplicados e as implicações políticas que cercam o assunto para verificar, na prática, o resultado dos avanços legais.

É importante destacar que não se pode tratar exigência de prestação de contas, isoladamente, como o exercício amplo da transparência administrativa. A exigência de

prestação de contas não implica, diretamente, em aumento do nível de transparência das contas de governo. Uma instituição com alto nível de transparência faz, sistematicamente, prestação de contas. Mas nem sempre uma instituição que observa a obrigação de prestação de contas a faz de maneira a ampliar sua transparência, considerando que essa prestação pode ser feita em esfera restrita de profissionais especializados e competentes. A ampliação da noção de transparência ocorre a partir do momento em que são empregados mecanismos para ampliar a disponibilização e acesso às informações.

2. O processo orçamentário — histórico e características