Legalidade X Eficiência

Considerando os princípios prescritos na Carta Maior de 1988 afetos à Administração Pública, através de seu art. 37, caput — legalidade, eficiência, impessoalidade, moralidade e publicidade —, elegemos os dois primeiros como aqueles que demonstram, concomitantemente, interpretações complementares e entendimentos paradoxais. Não raras vezes, deparamo-nos, diante dos procedimentos e processos administrativos, com situações em que o gestor se encontra no limbo entre a legalidade e a eficiência, tendo que tomar decisões calcadas em um desses princípios, em detrimento do outro. Tais situações nos impelem à análise sobre o resultado que queremos conquistar diante de

determinado processo administrativo — o gestor prima pela legalidade do ato ou pela eficiência do procedimento público?

Fatalmente, quando o gestor se depara com uma situação dicotômica como essa, procedimentos estratégicos e operacionais, diante de todo o trâmite do processo administrativo, observam-se condutas do agente público que fomentam de forma inadequada esse paradoxo. Não há que se falar em contraposição desses dois princípios quando os procedimentos administrativos são calcados, em toda a sua rotina, na exegese doutrinária à qual a administração pública está subordinada. Na subseção seguinte, discorreremos sobre os principais normativos e textos legais afetos ao controle interno na Administração Pública os quais nortearam nosso estudo e contribuem para o entendimento de que os princípios basilares do serviço público devem atuar de forma harmônica e equilibrada.

A legalidade não exclui a eficiência e vice-versa. O Tribunal Regional Federal (TRF) da 1ª Região pondera:

A Administração Pública deve pautar seus atos dentro dos princípios constitucionais, notadamente o da eficiência, que se concretiza pela condução racional e célere dos procedimentos que lhe cabem. A função administrativa deve ser desempenhada, não apenas com a

observância ao princípio da legalidade, mas exigindo, outrossim, resultados positivos para o serviço público e satisfatório

atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros22 (TRF-1ª Região, 2013).

Em nossa investigação sobre a eficiência e eficácia dos controles internos da UFJF, evidenciamos situações diversas em que o gestor se encontra no limiar entre os dois princípios cuja tomada de decisão ocasionará, necessariamente, a inobservância de um deles. Estamos nos referindo a procedimentos e processos administrativos da própria Reitoria da UFJF, composta pelas suas respectivas Pró- Reitorias, que possuem baixo grau de eficiência e eficácia em suas execuções, corroboradas por uma inconsistente qualidade dos controles internos, redundando na subjugação de um desses dois princípios.

Situações que melhor demonstram essa altercação entre eficiência e legalidade estão adstritas aos procedimentos de execução da despesa pública, através dos estágios administrativos e contábeis de averbação das etapas do gasto público. Exemplificando, citamos o primeiro estágio contábil da despesa pública — a

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emissão da Nota de Empenho — regido pela Lei Federal nº 4.320/64, que estatui normas gerais de direito financeiro para a Administração Pública, através de seus artigos 58 e 61:

Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.

Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota de empenho" que indicará o nome do credor, a representação e a importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação própria.

Notemos que a despesa pública deve ser provisionada através da Nota de Empenho emitida em valor suficiente a abarcar o gasto público por determinado período temporal. Em outras palavras, hipoteticamente, suponhamos uma despesa pública a qual será realizada por meio de Termo Contratual entre uma empresa privada prestadora de serviços e a UFJF cujo valor anual contratual será de 1,2 milhão de reais, em 12 parcelas mensais de 100 mil. Assim, a Nota de Empenho, previamente à execução dos serviços, deverá ser emitida no valor global de 1,2 milhão de reais ou, na hipótese mais precária, no valor suficiente a abarcar a execução contratual, pelo menos para o primeiro mês, isto é, 100 mil.

Diante dos notórios contingenciamentos orçamentários, ocorridos especialmente no ano de 2015 e neste atual exercício financeiro de 2016, observados em toda a Administração Pública do Governo Federal, e o orçamento da UFJF não espelha situação diferente, há impacto negativo na primeira etapa contábil da despesa pública que é o empenho. Evidenciamos diversas Notas de Empenho emitidas no valor simbólico de 1 real. Este procedimento visa atender ao comando legal de empenho prévio à execução da despesa pública, ao mesmo tempo que persegue o princípio da eficiência quando o gestor não espera a descentralização devida dos recursos orçamentários suficientes a empenhar e abarcar todo o gasto público e autoriza a execução dos serviços, muitas das vezes imprescindíveis ao atendimento das necessidades da sociedade, primando pelo interesse social e pela finalidade pública. Na figura 4, recortamos uma Nota de Empenho no valor de 1 real executada pela UFJF:

Figura 4: Empenho da Despesa efetuado pela UFJF no exercício de 2015

Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI);

Certamente, quando ocorre uma Nota de Empenho neste valor simbólico, o gestor não observa, em sua natureza de provisão, o que prescreve o comando legal quando determina que os recursos suficientes à execução de determinada despesa pública devem ser empenhados previamente à sua consubstanciação. Não atenta, também, para o planejamento necessário a prever as despesas que serão executadas dentro de determinado período que, no caso em tela, correspondem a passagens aéreas; o gestor não possui a mínima visão do quanto irá despender com as viagens dos servidores. Por conseguinte, ele, diante da premência de determinado serviço público, entende que o princípio da eficiência, nesse caso, justifica a subjugação do princípio da legalidade.

Dessa forma, ocorre a ineficiência dos controles internos quando não visualizam determinado fato que impacta negativamente o processo de gestão, pois o gestor não possui a clareza do montante da despesa pública para determinado período tendo em vista a Nota de Empenho no valor de 1 real projetar erroneamente os números afetos aos gastos públicos. Isso pode proporcionar déficit orçamentário ao final do exercício financeiro, isto é, orçamento insuficiente a abarcar previamente toda a despesa pública pelo período de um ano.

Cientes estamos de que muitas dessas situações demandam procedimentos externos à gestão da Reitoria da UFJF, centralizando suas responsabilidades, como no caso em tela, no Governo Federal, responsável pela descentralização dos recursos orçamentários por intermédio de sua Secretaria de Orçamento e Finanças da Presidência da República. Contudo, isso não quer dizer que o gestor da UFJF exime-se de responsabilidade, pois suscitamos a governança a qual representa exatamente a interação da gestão da UFJF em consonância com os responsáveis

pelo processo de gestão do Governo Federal, visando ao atendimento das políticas públicas educacionais. Quando a governança institucional alinha-se à gestão superior, ocorre a valência dos processos e procedimentos administrativos cujas ferramentas de controle observam um cenário salutar para comporem seus nortes de forma eficiente e eficaz. Assim, os princípios da legalidade e da eficiência podem e devem atuar de forma harmônica e concomitante, sem que a observância de um não prejudique a execução do outro.

No caso em tela, a governança da UFJF, alinhavada ao planejamento orçamentário e financeiro do Governo Federal, bem como integrada ao órgão de controle interno da Presidência da República — a CGU —, comunicando e compartilhando a carência de recursos orçamentários descentralizados, contribui, sobremaneira para que a execução do primeiro estágio contábil da despesa pública observe, não somente a eficiência, mas, outrossim, a legalidade.

Inegável como os procedimentos administrativos, compostos pelos atos dos servidores e gestores, diante de todo o fluxo de determinado processo, contribuem ora positivamente, ora negativamente para a gestão e para a governança institucional, diante da ineficiência ou da eficácia dos controles internos. Quando o processo chega ao gestor já conspurcado pela ineficiência de alguma etapa administrativa executada de forma inconsistente e irregular, o processo de tomada de decisão pende a contrapor os princípios da legalidade e da eficiência, ocasionando ruptura nas ferramentas de controle.

Lado outro, quando ocorre a valência dos pressupostos legais em concomitância com procedimentos eficientes de gestão, recai sobre o gestor um cenário salutar de tomada de decisão em que todos os princípios da Administração Pública são observados. Impacta positivamente a capacidade do órgão público em implantar as políticas públicas afetas a suas finalidades, isso se chama governança, que, no caso da UFJF, é a potencialidade de fomentar e implementar os processos relacionados ao ensino, à pesquisa e à extensão.