Após quase cinco anos de tramitação na Câmara dos Deputado e no Senado, foi aprovada no Congresso Nacional, no dia 12 de setembro de 2011, a Lei 12.485/11. Como se viu nos capítulos anteriores, a busca pela criação de uma parceria sistemática entre cinema e televisão foi uma marca importante da política audiovisual na primeira década do século XXI. O pré-projeto do Gedic, conforme relatado no tópico 2.2, chegou a prever medidas como obrigatoriedade de exibição de um número de filmes brasileiros por ano, reserva de espaço publicitário para a promoção institucional do cinema brasileiro e destinação de parte do faturamento publicitário para a coprodução e aquisição de direitos de exibição de filmes brasileiros. Uma nova tentativa de incorporação da televisão à política pública de cinema aconteceria em 2004, com o projeto da Ancinav, que colocou as emissoras em pé de guerra contra o governo. No entanto, essa sonhada institucionalização das relações entre as emissoras e o cinema jamais concretizou-se.
A lei que será objeto desta seção tem duas particularidades: ela não foi criada para atender a demandas específicas dos grandes produtores de cinema e nem foi, de início, encampada por eles; e, ao contrário dos movimentos anteriores, deixou de lado a televisão aberta e passou a mirar um alvo novo, que era a televisão fechada.
É possível defender que a lei da tevê Paga, que exige que os canais por assinatura exibam 3 horas e 30 minutos semanais de conteúdo nacional e carreguem canais
101 Alguns trechos deste capítulo integraram, de forma literal ou aproximada, o artigo Lei da TV paga: um
novo paradigma para a política audiovisual brasileira, de minha autoria (Ana Paula Sousa. Lei da TV
brasileiros em seus pacotes, inaugurou uma nova etapa da política cinematográfica brasileira. São duas as razões para isso:
1. Pela primeira vez, uma regra de conteúdo – a cota de tela – foi aplicada a um segmento que não o das salas de cinema.
2. Graças à incorporação, ao FSA, de uma taxa paga pelas empresas de telefonia sobre cada celular ativio no país, a lei possibilitou uma significativa injeção de recursos no setor.
Mas, afinal de contas, se as cotas e a participação da tevê no fomento ao cinema já eram consideradas uma batalha perdida, como foi possível que vingasse a Lei 12.485/11, a primeira a prever legalmente a parceria entre televisão e produção independente? 102 A resposta inicia-se com a própria delimitação de que televisão se está
falando: a televisão fechada, que tem características absolutamentes distintas daquelas da televisão aberta. O passo inicial para se entender a Lei 12.485/11 é, portanto, recuperar o histórico da presença da televisão por assinatura no país.
Lançado nos Estados Unidos em 1940, o serviço de tevê paga chegou ao Brasil nos anos 1990. Os primeiros canais por cabo e satélite foram lançados em 1991 e sua regulamentação aconteceu em 1995, por meio da Lei do Cabo (Lei 8.977/95). Com o passar dos anos, foram surgindo, além da lei que regia o serviço a cabo, outras leis específicas para o DTH (modelo de transmissão digital via satélite, do inglês direct to
home) e para o MMDS (transmissão terrestre por micro-ondas). A legislação
desconsiderava, no entanto, a transmissão por outros meios, como celulares.
Um dos aspectos da Lei do Cabo é que ela limitava a 49% a participação do capital estrangeiro no negócio. No que diz respeito ao conteúdo doméstico, o marco legal trazia apenas uma regulamentação: os operadores deveriam oferecer um canal exclusivo para obras brasileiras. Foi essa regra que deu origem ao Canal Brasil, lançado em 1998 a partir de uma sociedade firmada entre a Globosat e um grupo de profissionais do setor
102 De acordo com a Lei 12.485/11, uma produtora independente não pode estar ligada a programadoras,
empacotadoras, distribuidoras ou concessionárias de serviço de radiodifusão; e não pode manter vínculo de exclusividade que a impeça de produzir ou comercializar para terceiros os conteúdos por ela produzidos.
audiovisual – Luiz Carlos Barreto, Zelito Vianna, Roberto Farias, Marco Altberg, Anibal Massaini, Patrick Siaretta e Paulo Mendonça.
Nas duas primeiras décadas de operação, o serviço de televisão por assinatura teve resultados decepcionantes, ficando estagnado na casa dos 3 milhões de assinantes. Apesar da falta de penetração junto à população, a tevê paga era vista, da parte dos produtores independentes, como uma oportunidade. É que, pelo fato de a televisão aberta brasileira produzir internamente mais de 90% do conteúdo nacional por ela exibido, a produção independente quase nunca teve portas nas quais bater.
Para começar a articular a mudança nesse cenário, os produtores criaram, em 1999, a Associação Brasileira dos Produtores Independentes de Televisão (ABPI-TV)103.
A ABPI-TV teve o apoio da Associação Brasileira de Produtores de Audiovisual (APRO) e do CBC – mas o CBC, a despeito do apoio, nunca esteve na linha de frente das articulações.
Marco Altberg, um dos fundadores da ABPI, enfatiza que, naquele momento, abria-se uma brecha para os produtores que se viam espremidos entre o cinema, que sempre se articulou politicamente, e a televisão aberta, que produzia quase tudo internamente. Altberg, líder do movimento para a entrada da produção independente na televisão vinha, ele próprio, do cinema – e da política do cinema.
Altberg é do Rio de Janeiro e iniciou a carreira nos anos 1970, como assistente de direção e produtor. Já nessa época, tornou-se presidente da ABD, tendo participado ativamente da articulação da Lei do Curta-Metragem; depois, presidiu a Associação Brasileira de Cineastas (Abraci) e o Sindicato Nacional da Indústria do Cinema. Como boa parte daqueles que lideraram o movimento pela criação da Ancine, Altberg tinha trabalhado na Embrafilme, como diretor de operações. E foi também o fim da empresa estatal que acabou por determinar sua mudança de rota.
Quando a Embrafilme foi extinta, Altberg, que tinha uma produtora de cinema e tevê, se viu sem ter como trabalhar. Foi nesse momento de terra arrasada que ele recebeu um convite do governo norte-americano para fazer um intercâmbio para conhecer a indústria audiovisual dos Estados Unidos. Nessa viagem, ele viu de perto o programa da
103 Em 2016, a ABPI-TV mudou seu nome para Brasil Audiovisual Independente (Bravi). A alteração se
deve ao entendimento de que, hoje, a produção audiovisual atua em múltiplas telas e plataformas, e não mais apenas na televisão. Dado o escopo temporal desta tese, será adotado o nome que valia durante o período estudado: ABPI-TV.
apresentadora Oprah Winfrey e resolveu esmiuçar a legislação norte-americana. Desse mergulho, emergiu o sonho da ABPI-TV:
O Federal Communications Commission [FCC], dos EUA, determinou que os canais abertos não podiam produzir mais do que 30% in house; 70% do que era exibido eles tinham de buscar fora. Por que aconteceu isso? Porque só assim se possibilitou o crescimento da produção independente. Ela cresceu ao ponto de, hoje, não precisar mais desse dispositivo. Outra coisa que eu entendi lá é a questão da regionalização: a TV Broadcast só pode ter quatro horas diárias de rede nacional; as outras 20 horas restantes são locais. O que era o programa da Oprah? Um programa dela própria, que ela podia vender para “n” tevês. Foi ali que eu entendi o que é produção independente e falei: “Se eu voltar para o Brasil e conseguir fazer 10% disso já está bom”. Voltei com essa obsessão. Isso foi em 1991. Só consegui criar a associação em 1999 (Altberg, em entrevista à autora, 2016).
Para dar a largada ao projeto, Altberg localizou cerca de 100 produtoras brasileiras que trabalhavam com televisão. Mais ou menos como acontece no cinema, a articulação se deu a partir de um encontro entre amigos e conhecidos, realizada na casa de Altberg, no Rio. Ele chamou produtores que, de diferentes maneiras, trabalhavam com televisão, como Leonardo Monteiro de Barros, da Conspiração Filmes, Belisário Franca, da Giros, Nelson Hoineff, criador do programa Documento Especial, exibido na Manchete, no SBT e na Band, e Clélia Bessa, da Raccord, produtora de Veja esta canção, de Cacá Diegues, rara parceria entre cinema e tevê. “Tinha uma produção de TV independente muito incipiente que queria existir”, rememora Altberg (em entrevista à autora, 2016). Depois de conseguir mobilizar produtores cariocas, ele fez contato com produtores de São Paulo – entre eles, Fernando Dias, da Grifa, Goulart de Andrade, da Goulart de Andrade, e Denise Gomes, da Bossa Nova.
Denise, incialmente por meio da Manduri Filmes e depois da Made to Create, sempre produziu para a televisão – além de fazer muita publicidade. A Manduri desenvolveu conteúdos para programas como Brasil Rural, Som Brasil e Globo Ciência, da TV Globo; a Made to Create fez documentários, shows e séries para GNT, Canal Futura, NatGeo e TV Cultura. O que ela não conseguia era virar detentora dos direitos sobre esses programas:
A gente fazia muita coisa de conteúdo independente para a televisão, mas isso não significava que a gente tinha, necessariamente, os direitos patrimoniais. Outra coisa é que, até 2010, eu nunca tinha feito ficção. Por que a Globo faria ficção fora do Projac? Eles tinham o átomo da estrutura. No caso do documental, que é filmado fora, fazia mais sentido contratar um produtor independente. Quando montei a Made, fiz uma parceria com o [diretor] Lawrece Wahba para o desenvolvimento de documentários de natureza, que é um nicho muito forte, com possibilidades de inserção no mercado internacional. Eu comecei a frequentar o Mipcom [principal feira do mercado de televisão do mundo] e, por esse histórico, quando a ABPI- TV foi fundada, me chamaram para ser da diretoria. Era uma história importante que estava começando ali (Gomes, em entrevista à autora, 2016).
É corrente a tese de que uma das características da produção independente, até a lei da tevê Paga, era o fato de boa parte dos trabalhos serem feitos sob encomenda – ou seja, os direitos patrimoniais eram da televisão. Mas há quem faça reparos a essa narrativa. Belisário Franca, na contramão do discurso corrente que trata a televisão como um lugar no qual o produtor independente não pôde jamais entrar, conta que sua história no audiovisual resume-se a um só papel: a do produtor independente que, mesmo trabalhando com a televisão aberta, conseguia ser o detentor dos direitos patrimoniais sobre as obras. Entre 1989 e 1993, ainda antes da abertura da Giros, ele fez a série African Pop, para TV Manchete, e os programas Folia na Bahia e Baila Caribe, exibidos, respectivamente, na MTV e na TV Cultura. Nesse meio tempo, trabalhou para a TV Globo, no Programa Legal (1991-1992), apresentado por Regina Casé e Luiz Fernando Guimarães:
Era difícil entrar? Era. Mas não é verdade que não existia nada de produção independente na televisão brasileira. Eu fiz, o Roberto D’Ávila fez, a própria Olhar Eletrônico [de Fernando Meirelles] fazia. O que a gente fez, a partir da chegada da tevê a cabo, foi se organizar para garantir o nosso espaço. A gente foi entendendo que ou a gente se movimentava politicamente, como o cinema sempre fez, ou a gente seria engolido (Franca, em entrevista à autora, 2017).
Em busca de dados e argumentos que sustentassem o movimento, a entidade, para além da legislação norte-americana, passou a buscar esteio na legislação europeia e, mais especificamente, na Diretiva Televisão sem Fronteiras Europeia. Esse documento, de 1989, encoraja o livre trânsito de produtos televisivos na Europa por meio da eliminação de barreiras comerciais, defende a proteção contra a dominação norte- americana e exige que os países reservem a maioria do horário nobre para a transmissão de obras europeias – sendo que no mínimo 10% delas devem ser feitas por produtores independentes (Smaele, 2007). Assim como aconteceu com outras medidas de natureza semelhante, a Diretiva foi alvo de uma forte pressão dos Estados Unidos para que não fosse referendada pelos países europeus.
Seis anos após sua criação, a associação brasileira passaria a contar ainda com outro amparo: a Convenção da Unesco sobre a Proteção e Promoção da Diversidade das Expressões Culturais. Como explicado no capítulo 1, a resolução, aprovada em 2005, defende o direito de os países criarem regras destinadas a proteger seus produtos culturais contra a dominação estrangeira. O documento não só deu sustentação às demandas da ABPI como foi usado pelo próprio governo em sua tentativa de dar legitimidade à Lei 12.485/11.
No entanto, nesse arco de uma década, entre a criação da ABPI-TV e a aprovação da lei, muita coisa aconteceu. A Lei 12.485/11 pode ser compreendida como a linha de chegada de um longo e tortuoso caminho que inclui o atalho aberto pela ABPI-TV, mas que tem muitas outras bifurcações. Essa lei é, na verdade, um pequeno fio de um emaranhado que o país nunca desenrolou: o arcabouço legal da comunicação social eletrônica.
Para explicar brevemente o contexto mais amplo no qual a legislação de 2011 se inclui, cabe esclarecer que, do ponto de vista jurídico, televisão aberta e fechada não se equivalem. A primeira é um serviço de radiodifusão; a segunda, um serviço de telecomunicação.
Na tentativa de unir esses dois universos, Sérgio Motta, primeiro ministro das Comunciações do governo FHC encabeçou, em 1997, o Anteprojeto de Lei de Comunciação de Lei de Comunicação Eletrônica de Massa, que procurava atualizar o Código Brasileiro de Telecomunicações, de 1962, e incluir, sob o mesmo marco legal, as tevês aberta e por assinatura. A lei continha mecanismos de estímulo à produção regional e independente, incluía cotas para conteúdo local na tevê paga, criava regras de propriedade e impunha limitações à publicidade – alguns desses instrumentos normativos
estão presentes na Lei 12.485/11. O texto veio a púlbico em 1999, mas jamais foi enviado ao Congresso. Em 2001, um outro projeto ligado à radiodifusão foi colocado em consulta pública, mas, mesmo sendo menos abrangente que a Lei Geral, terminou arquivado.
Enquanto o novo marco regulatório ia se mostrando inviável, dado o alto grau de dissenso, o cinema, que não fora incluído na Lei de Comunicação Eletrônica de Massa, ia, no âmbito do Gedic, construindo sua nova legislação. Como já se disse, a versão inicial do projeto, que resultou na MP 2228-1/01, procurava fazer com que a TV se comprometesse com o financiamento e a difusão de filmes. No entanto, a pressão política dos radio-difusores fez com que, na véspera da edição da MP, todos os artigos relacionados à TV fossem retirados do texto.
Mas ao mesmo tempo em que a TV aberta se livrava da regulamentação, a TV por assinatura era diretamente impactada pela MP 2228-1/01, que previa uma taxação de 11% sobre a remessa de lucros para o exterior. Tal medida, que deixou enfurecido o setor de televisão por assinatura, seria revista em 2002, originando o Art. 39, tal e qual ele é hoje: as programadoras de TV por assinatura ficam isentas da cobrança da Condecine Remessa se investirem parte do imposto em produções nacionais. Uma informação curiosa sobre esse artigo – e bem ilustrativa do lobby do cinema – é que, no texto original, previa-se que tais recursos fossem para a produção cinematográfica e não televisiva:
Curiosamente, o recurso se originava na TV, mas não se destinava para a produção de televisão. Tivemos acesso ao texto e, já no Congresso Nacional, na última hora, a gente conseguiu sensibilizar o relator e o Gustavo Dahl, que vinha do CBC e que sabia da importância da questão televisiva. Acho que foi a partir daí que o segmento [da produção independente televisiva] passou a ser reconhecido. Mas, nesse momento, parte do cinema ainda nos enxergava como um incômodo, como um grupo que podia tirar espaço e recursos deles (Altberg, em entrevista à autora, 2016).
Para quem estava, nesse momento, se iniciando na política audiovisual, a articulação do cinema em torno do Art. 39 tornou-se uma lição. Ou um paradigma:
Ali ficou claro o modo de ação de parte do cinema brasileiro. E a gente, que fazia televisão, entendeu que precisava aprender a jogar. Desde então, temos um ou dois assessores parlamentares trabalhando para a gente.
Temos um grupo no qual discutimos todas as medidas, pensamos em todas as estratégias. Mas a gente não beija mão. E nem tem uma ação que se resume a buscar recursos (Franca, em entrevista à autora, 2017).
À medida que olhares e falas iam se voltando para a televisão fechada, a televisão aberta, que havia deixado as barbas de molho após o período de “ameaças”, começava a se movimentar no sentido de recolocar em pauta suas próprias reivindicações. Em 2005, seguros de que os projetos acalentados no seio do setor cinematográfico estavam sepultados e que não havia clima para desenterrá-los, a Globo recolocou a palavra “regulação” na ordem do dia. Dessa vez, ao invés de refutá-la, clamava por ela.
Em junho de 2005, um ano após a divulgação do documento Conteúdo Brasil (tópico 2.5), Evandro Guimarães, vice-presidente de relações institucionais da Globo, presente a dois seminários sobre produção de conteúdo e telecomunicações organizados pela Converge Eventos, em São Paulo, chegou com a bandeira do Brasil debaixo do braço e com a Constituição e o discurso nacionalista na ponta da língua:
É fácil falar em tecnologia sem pensar em identidade nacional, conceito de país e conceito de nação. Comunicação social deve ser reservada a nacionais. Ou então essa história de país e nação não conta mais. As empresas de radiodifusão estão preocupadas com a construção de uma nação de brasileiros para brasileiros (...) Somos os últimos analógicos
(Guimarães, apud Sousa[4], 2005, p. 58).
O que atemorizava a televisão aberta, como se explicou no capítulo 2, era a convergência digital. As teles, à altura, sequer falavam em conteúdo. Elas usavam a expressão “valor agregado”. Mas os radio-difusores sabiam exatamente o que esse eufemismo abrigava. Ao enlaçar, num mesmo sistema, tevês, celulares e internet, a convergência colocava as teles no terreno que a radiodifusão se acostumou a explorar sozinha.
Naquele momento, era tão enfática a fala da Globo que os próprios pares da televisão aberta se encarregaram de dar nuances ao discurso. Johhny Saad, presidente da Rede Bandeirantes, fez questão de mostrar que, como diria o ditado, em casa de ferreiro, o espeto é de pau. A Globo, segundo ele, apesar de pregar o nacionalismo, não o praticava
na Net e na Sky, serviços dos quais era sócia: na operadora Sky, 59,4% dos canais eram estrangeiros.
A provocação de Saad tinha uma motivação comercial. É que a Globo, para minar a concorrência, impedia que o grupo Bandeirantes distribuísse seu conteúdo por meio da Net e da Sky. Restava como única alternativa, às empresas de Saad, a DirecTV. O que fez Saad colocar a boca no trombone foi o fato de, em 2005, ter sido anunciada a fusão entre DirecTV e Sky. A Band temia com isso ficar de fora da TV tevê paga. Nesse ano, Saad criou uma associação, a Abra (Associação Brasileira de Radiodifusores) para contrapor- se à Abert (Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão)104, historicamente
liderada pela Globo.
Tal cenário demonstra que, ao contrário do que aconteceu nas tentativas prévias de se regular a televisão aberta, neste caso a relação de forças era mais complexa e colocava supostos aliados em campos opostos. Não se tratava, como anteriormente, do cinema tentar “enquadrar” a TV. Era a televisão que pedia novas regras. A corda da mudança legal tinha sido esticada até o limite. E ia arrebentar. O cenário da convergência tecnológica, inexorável e já em curso, começava a atropelar os textos jurídicos.
O primeiro nó a ser desatado dizia respeito à definição de atribuições. Como se explicou acima, as televisões aberta e fechada foram colocadas em lugares diversos pelo artigo 21 da Constituição. As teles, que entraram no mercado com a privatização do Sistema Telebrás, em 1998, ficaram sob a tutela da Anatel. A radiodifusão sempre esteve sob a tutela do Ministério das Comunicações (MiniCom)105.
Esse sistema fazia sentido até a convergência digital, que emarabalhou os papeis das teles e das TVs. Tanto uma quanto outra estavam aptas a transmitir uma partida de tênis, um jogo de futebol, uma série dramatúrgica. Com um detalhe nada desimportante: à medida que as pessoas usam o celular para ver uma partida de tênis, cai a audiência da TV. Tal possibilidade se tornava especialmente assustadora para as emissoras porque enquanto a receitas das teles vem da cobrança de assinaturas ou de serviços de telefonia,
104 Em 2015, “por entender que os desafios da radiodifusão só poderão ser enfrentados com a união de
todo o setor”, o grupo Bandeirantes retornou para a Abert. A Abra, desde então, é comandada pelo presidente da Abert (ABERT, 2015. Band retorna à Abert: https://www.abert.org.br/web/index.php/notmenu/item/24103-band-retorna-a-abert. Acesso em 10 Mai.