2. Sociedade Civil, Estado e Democracia
2.2. Reforma Administrativa do Estado
2.2.2. Modelo teórico
Segundo o modelo teórico exposto pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE - a reforma administrativa do Estado pretende solucionar quatro problemas: a delimitação do seu tamanho, a redefinição do seu papel regulador, a recuperação da capacidade financeira e administrativa de implementar as decisões políticas tomadas pelo governo e o aumento da sua capacidade política a fim de intermediar interesses, garantir legitimidade e governar. Vale lembrar que o seu “objetivo é construir instituições que dêem poder ao aparelho do Estado para fazer o que deve fazer e o impeçam de fazer o que não deve fazer” 76.
Em razão disto, a reforma administrativa do Estado é vista, freqüentemente, como um processo de redução do seu tamanho e a redefinição de seu papel, de um Estado promotor do desenvolvimento econômico e social para um Estado regulador/facilitador deste desenvolvimento77.
Para melhor compreensão da proposta de reforma administrativa, é importante delimitar os “serviços sociais e científicos”.
As funções do Estado podem ser distinguidas em três áreas de atuação: as atividades exclusivas, os serviços sociais e científicos e a produção de bens e serviços para o mercado.
A definição das atividades exclusivas deriva da acepção clássica de Estado Liberal. Politicamente, o Estado é o ente que possui o monopólio da força, que se exterioriza no poder de legislar, punir, tributar e emitir e garantir a moeda. Esse
76 PRZEWORSKI, Adam. Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agent x principal. In: Reforma
do Estado e Administração Pública Gerencial. Luiz Carlos Bresser Pereira (org); Peter Spink (org); Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001. 4ª edição, p. 39.
poder concedido ao Estado existe para assegurar a ordem interna (garantia da propriedade e dos contratos), a defesa contra ameaças externas e promover o desenvolvimento econômico e social. Esta classe de atividades é considerada monopolista, uma vez que o poder do Estado é exercido sem concorrência78.
Além destas, existem atividades que pretendem garantir o exercício dos direitos sociais e econômicos. No contexto da reforma administrativa, as políticas sociais devem ser consideradas serviços não exclusivos do Estado, pois não envolvem poder de Estado não obstante o seu financiamento, em grandes proporções, com recursos públicos. Estas atividades não são intrinsecamente monopolistas ou exclusivas do Estado, o que possibilita a execução por organizações públicas não-estatais, e devem ser controladas pela administração pública gerencial79, como também pela sociedade (controle social) 80.
A atuação do Estado na produção de bens e serviços para o mercado se justificou em áreas de desenvolvimento estratégico (infra-estrutura, setores industriais e de mineração), cujos investimentos não eram do interesse do setor privado. É conveniente ressaltar que a atividade empresarial não é própria do Estado, uma vez que a operação das empresas pode estar sujeita a critérios políticos, além da possibilidade de confundir a função competitiva e lucrativa das mesmas com a função econômica do Estado que deve ser a de distribuir renda81.
A partir desta distinção, surgem as idéias de privatização, publicização e terceirização:
78 BRASIL: Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, 1997. Organizações
Sociais/Secretaria da Reforma do Estado (Cadernos MARE da reforma do estado; v.2).
79 No âmbito da Administração Pública, cabe a distinção do Estado Burocrático como aquele
interessado mais em procedimentos do que em resultados; e Estado Gerencial que implica na formação de parcerias e flexibilização com interesse voltado, principalmente, para a obtenção de resultados.
80 Organizações Sociais/Secretaria da Reforma do Estado (Cadernos MARE da reforma do estado;
v.2, 1997).
Privatização é um processo de transformar uma empresa estatal em privada; publicização, de transformar uma organização estatal em uma organização de direito privado, mas pública não-estatal; e terceirização é o processo de transferir para o setor privado serviços auxiliares ou de apoio82.
Decorre daí que a implantação do programa de publicização tem como escopo a transferência da execução dos serviços não exclusivos de Estado83 para o setor público não-estatal, num sistema de parceria para seu financiamento e controle. Neste sistema de parcerias, o Estado assume o papel de promotor dos serviços, subsidiando-os, enquanto a sociedade participa da realização e do controle. Em suma, a estratégia do programa visa à eficiência, à economicidade e à qualidade dos serviços postos à disposição do cidadão-cliente.
A proposta de publicização recorre, para atingir seus propósitos, ao princípio da subsidiariedade, no qual se inserem os pressupostos de promoção, estímulo e criação de condições para o desenvolvimento livre e igualitário do indivíduo dentro da sociedade, bem como a sua participação no processo político e no controle das atividades governamentais84.
As transformações sociais, o avanço da ciência e da tecnologia, a obsessão pela eficiência, especialização e produtividade no aspecto econômico, culminou, na esfera política, no questionamento da capacidade do Estado como agente de progresso e de justiça social. Neste panorama disseminou-se a constituição de associações e movimentos sociais, a partir da organização de indivíduos e grupos,
82 BRESSER-PEREIRA, L. (1997a)
83 In Organizações Sociais/Secretaria da Reforma do Estado (Cadernos MARE da reforma do estado;
v.2): “Serviços não exclusivos correspondem ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado, mas este se faz presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais ou porque possuem economias externas relevantes, na medida em que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços pela via do mercado. São exemplos desse setor as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus”.
84 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública. Concessão, Permissão,
Franquia, Terceirização, Parceria Público-Privada e outras formas. São Paulo: Editora Atlas, 2006, p. 34.
que se caracterizam pela participação85 nos assuntos públicos, especialmente no
que tange à necessidade de controle social direto sobre a administração pública e o próprio Estado.
Diante disso, a ação estatal tem se revestido de novas configurações dentre as quais se destaca a parceria com os demais setores da sociedade, ou seja, o estabelecimento de alianças estratégicas entre o Estado e sociedade, quer no sentido de atenuar as disfunções operacionais daquele, quer para maximizar os resultados da ação social em geral. Nestas novas conformações, a administração pública tende a utilizar os preceitos da gestão pública gerencial que se orienta não só pelos valores gerencialistas de eficácia e eficiência, mas também por outros mais sólidos, como os de transparência e acessibilidade dos processos de decisão e de alocação de recursos e pelos valores-chave de prestação de contas e de responsabilidade86.
As parcerias87 devem ser entendidas como instrumentos de gestão, cujo
escopo é o de maximizar resultados e ganhos de efetividade na execução dos serviços públicos e facilitar o controle social, mediante a participação dos mais diversos segmentos.
85 Entende-se a participação popular como um instrumento estratégico para a consolidação e o
aprofundamento da democracia, condição indispensável para a elaboração, deliberação e controle social das políticas públicas, assim como para as grandes transformações sociais. A ampliação dessa participação poderá se operar por meio dos canais institucionais, especialmente os conselhos de políticas públicas, espaços onde as decisões são tomadas de forma compartilhada.
86 PRATS I CATALÃ, Joan. Governabilidade democrática na América Latina no final do século XX. In:
Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial. Luiz Carlos Bresser Pereira (org); Peter Spink (org); Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001. 4ª edição, p. 303.
87 DI PIETRO, M. (2006), pp. 40-41: Parceria é utilizada para designar todas as formas de sociedade
que, sem formar uma nova pessoa jurídica, são organizadas entre os setores público e privado, para a consecução de fins de interesse público. A parceria pode servir a variados objetivos e formalizar-se por diferentes instrumentos jurídicos: a) forma de delegação da execução de serviços públicos a particulares pelos instrumentos de concessão e permissão de serviços públicos, ou da concessão patrocinada (uma das modalidades de parceria público-privada); b) meio de fomento à iniciativa privada de interesse público, efetivando-se mediante convênio ou contrato de gestão; c) forma de cooperação do particular na execução de atividades próprias da Administração Pública, pelo instrumento da terceirização; d) instrumento de desburocratização e de instauração da chamada Administração Pública gerencial, por meio dos contratos de gestão.
Atualmente é possível identificar, no Brasil, uma série de iniciativas orientadas à reforma administrativa do Estado, visando estabelecer uma nova relação com a sociedade. Um dos componentes centrais é a descentralização, que pressupõe, não somente a transferência de atribuições, mas também a redistribuição de poder, de modo a favorecer a democratização das relações entre Estado e a sociedade, bem como o acesso aos serviços públicos88.
A reforma administrativa do Estado deve abranger os aspectos relativos à “accountability”89 e à cidadania. Neste diapasão, as iniciativas reformistas pressupõem cidadãos, conscientes de seus direitos e da função coletiva e solidária da cidadania, cuja participação seja livre, autônoma e independente de todas as formas de interferência e controle.
As críticas à publicização das atividades públicas não exclusivas envolvem argumentos que identificam a retração do Estado Social de Direito, a mercantilização dos direitos sociais e a sua instrumentalização pela racionalidade econômica, e o retrocesso na construção democrática e no exercício da cidadania90. E elas se estendem às organizações não-governamentais apontadas como elementos de promoção de “profissionalização” do exercício da cidadania, beneficiando-se com a redução da capacidade de ação autônoma da população, sem o apoio de atores externos como as Ongs.
88 MENA, Regina Sanchez. A visão dos gestores das Organizações Sociais da Cultura em relação ao
processo de contratualização. In: Gestão Pública Contemporânea: Contratualização de Resultados e Terceirização no Setor Público Paulista. Maria Cristina Costa Pinto Galvão; Cláudia Antico; Luiz Cláudio Marques Campos; Luís Fernando Milan (organizadores). São Paulo: FUNDAP: Secretaria da Gestão Pública, 2009, p. 83.
89 O termo “Accountability” remete à obrigação de membros de um órgão administrativo ou
representativo de prestar contas a instâncias controladoras ou a seus representados (corolário do princípio da transparência). Outra possível utilização do termo está intimamente ligada à questão de responsabilização.
90 Neste sentido, vide SIMIONATTO, Ivete. Gramsci: sua teoria, incidência no Brasil, influência no
Sob outra ótica, a questão da publicização tem sido vista como um processo de “privatização branca”, caracterizada pela transferência de serviços para o “setor público não-estatal”, e a transformação de fundações públicas em organizações sociais91. A justificativa da proposta de reforma se sustenta no argumento de que ao
mesmo tempo em que oferece maior autonomia a essas entidades, seria cobrada maior responsabilidade para seus dirigentes. Cabe alertar que este processo poderá acarretar a fragmentação e feudalização das organizações públicas, bem como uma grave redução no grau de efetividade e equidade das políticas públicas.