Normas: Abstratas, Concretas, Gerais e Individuais

A prescrição em matéria tributária é tratada por normas de diferentes espécies, detendo competência para sua produção aqueles identificados no ordenamento e tendo tais normas efeitos distintos.

Trataremos, em especial, da classificação de normas segundo dois critérios, identificados no antecedente (abstrata e concreta) e no consequente (geral e individual) das normas produzidas. Estes critérios são ao final combinados, para chegarmos a 4 (quatro) subclasses, para tratar as normas como: (i) geral e abstrata; (ii) geral e concreta; (iii) individual e abstrata; e (iv) individual e concreta.

A norma abstrata dista da norma concreta quanto ao fato descrito em seu antecedente, sendo hipotético na primeira destas e definido no tempo e espaço na segunda. Portanto, a norma abstrata origina-se por vontade da pessoa legitimada, que, sem analisar qualquer caso concreto, insere norma no sistema jurídico. De outro lado, a norma concreta

72 _{CARVALHO, Aurora Tomazini de. Regras para Fixação do Critério Temporal das Normas de} Decadência e Prescrição no Direito Tributário. In: ______. (Org.). Decadência e Prescrição em Direito

Tributário. São Paulo: MP, 2007, p. 42-43.

73 _{A norma de decadência, por exemplo, pode ser produzida por componente da Administração Pública} Direta, após a apresentação de defesa administrativa. Não obstante, como não é objeto do presente estudo, não nos alongaremos na análise da natureza das normas de decadência.

é originada por atuação marcada no espaço e tempo, analisando-se caso concreto para sua produção.

A classificação de normas em geral e individual relaciona-se aos destinatários da norma, identificados em seu consequente. A norma que regule condutas de sujeitos indeterminados é geral, enquanto a que regule conduta de uma pessoa ou de um grupo identificado é individual.

Nesse sentido são as lições de Paulo de Barros Carvalho, classificação que adotamos no presente estudo74:

A tipificação de um conjunto de fatos realiza uma previsão abstrata, ao passo que a conduta especificada no espaço e no tempo dá caráter concreto ao comando normativo. […]

A relação jurídica será geral ou individual, reportando-se o qualificativo ao quadro de seus destinatários: geral, aquela que se dirige a um conjunto de sujeitos indeterminados quanto ao número; individual, a que se volta a certo indivíduo ou a grupo identificado de pessoas.75

A seguir, trataremos de normas sobre prescrição no Direito Tributário, que possam ser classificadas como (i) geral e abstrata; (ii) geral e concreta; e (iv) individual e concreta, de acordo com a ordem listada acima.

Não trataremos de (iii) norma individual e abstrata, eis que não vislumbramos, em nosso ordenamento, a possibilidade de veiculação de enunciado do qual se extraia norma de prescrição com esta composição, isto é, com ação universal e destinatário singular76, notadamente diante do princípio da isonomia construído a partir do artigo 5º, caput, da Constituição Federal e do artigo 150, II, da Constituição Federal, como também pela vedação a Tribunais de exceção.

74 _{Como também sustentou Norberto Bobbio: “Julgamos oportuno chamar de ‘gerais’ as normas que são} universais em relação aos destinatários, e ‘abstratas’ aquelas que são universais em relação à ação. Assim, aconselhamos falar em normas gerais quando nos encontramos frente a normas que se dirigem a uma classe de pessoas; e em normas abstratas quando nos encontramos frente a normas que regulam uma ação-tipo (ou classe de ações). Às normas gerais se contrapõem as que têm por destinatário um indivíduo singular, e sugerimos chamá-las normas individuais; às normas abstratas se contrapõem as que regulam uma ação singular, e sugerimos chamá-las de normas concretas. […] Deste modo, poderia ser proposta uma classificação fundada sobre as duas seguintes dicotomias: normas gerais e comandos, normas abstratas e ordens.” (Teoria da norma jurídica. Trad. Fernando Pavan Baptista e Ariani Bueno Sudatti. Bauru: Edipro, 2001, p. 179, 181).

75 _{CARVALHO, Paulo de Barros. Para uma teoria da norma jurídica: Da teoria da norma a regra-matriz de} incidência tributária, p. 15. Disponível em: <http://www.barroscarvalho.com.br/art_nac/ teoria_norma.pdf>. Acesso em: 25 jul. 2011. [Original: Para una teoría de la Norma Jurídica: de la teoría de la norma a la regla matriz de incidencia tributaria. Libro Homenaje a Luis Hernández Berenguel. Lima: IPDT e Pontificia Universidad Católica Del Perú, p. 17-37, 2010].

3.3.1 Norma geral e abstrata e prescrição no Direito Tributário

Há diversas normas gerais e abstratas que delineiam a prescrição no Direito Tributário, que em seu antecedente traduzem ação abstrata e em seu consequente obriga destinatários indefinidos.

Primeiramente, há inúmeras normas constitucionais definindo a competência para produção de normas de prescrição no Direito Tributário, bem como princípios que norteiam a aplicação do instituto. Estas normas serão objeto de análise mais detida no capítulo 4 deste trabalho.

E, ainda, há inúmeras normas inseridas no ordenamento jurídico por lei complementar, como os dispositivos do Código Tributário Nacional, que, embora não veiculado originalmente por lei complementar, foi recepcionado pela atual Constituição Federal. Estas normas, em seu antecedente, não são dotadas de concretude, como também não se destinam a sujeitos determinados e sim para a universalidade de sujeitos, que podem participar da relação jurídica tributária, configurando normas gerais e abstratas acerca da prescrição.

Por fim, há normas inseridas por leis ordinárias, que pretendem regular a prescrição, e que de fato pertencem ao sistema até que venham a ser excluídas por outra norma. Exemplo de tais normas são aquelas construídas a partir dos enunciados do artigo 46, da Lei n. 8.212/199177 e do artigo 1º, § 3º, da Lei nº 6.830/1980.

3.3.2 Norma geral e concreta e prescrição no Direito Tributário

Norma geral e concreta é aquela que descreve atuação definida no espaço e tempo, prescrevendo conduta intersubjetiva a indivíduos indeterminados, à universalidade de indivíduos.

São dotadas de tal estrutura as normas introdutoras, pois, sendo definido o fato legiferante, é inserida norma78 pelo consequente.

77 _{Norma que entendemos tenha sido excluída do ordenamento por enunciado de súmula vinculante, como} trataremos em momento oportuno.

78 _{Ou normas, afinal, as normas são produzidas aos pares aos pares, mas em muitos casos um só veículo} introdutor insere diversas normas no sistema jurídico.

Ademais, identificam-se como gerais e concertas inúmeras decisões proferidas pelo Poder Judiciário, notadamente pelo Supremo Tribunal Federal, como trataremos com mais detalhes no capítulo 8 do presente estudo.

3.3.3 Norma individual e concreta e prescrição no Direito Tributário

Por fim, e não menos relevante, há normas individuais e concretas tratando de prescrição no Direito Tributário, produzidas por decisão de componentes do Poder Judiciário em processos individuais. Nestes casos, seja em ação de execução fiscal, seja em outras ações, o juízo reconhece o fato prescricional (identificado no espaço e tempo) imputando-lhe a consequência de extinção do direito de ação e do respectivo crédito tributário.

Por fim, e porque entendemos que as normas existentes são válidas até que excluídas do sistema, observamos a produção de norma individual e concreta de prescrição pela Fazenda Pública, prescrevendo-se a impossibilidade de exercício do direito de ação e a decorrente extinção do crédito tributário. Usualmente, esta norma se origina por decisão anterior ao lançamento tributário, ou depois deste, no curso de processo administrativo fiscal. A atuação do Fisco neste ponto, no entanto, parece-nos invasão de competência da função cabível ao Poder Judiciário, a quem, com exclusividade, compete analisar o direito ao exercício de ação.

Como mencionamos no capítulo anterior, a importância desta espécie de norma é reforçada quando pensamos na indispensabilidade de positivação individual e concreta para ingresso do fato prescricional e seus efeitos jurídicos no ordenamento.

Com efeito, a existência de inúmeras normas gerais e abstratas e gerais e concretas no ordenamento não implica na automática incidência quanto aos eventos do mundo fenomênico. Faz-se indispensável a elaboração de norma, por agente competente79, descrevendo fato prescricional que se subsuma a estas normas gerais, para então prescrever a proibição de exercício de ação pelo sujeito ali identificado, quanto a outro sujeito também ali estabelecido, instituindo-se relação jurídica entre estes.

Este entendimento foi adotado por Eurico Marcos Diniz de Santi, ao tratar de decadência e prescrição80:

Em relação às normas gerais e abstratas da decadência e da prescrição, a previsão do texto legal não é suficiente para produzir os efeitos para os quais foram vocacionadas. Nem a ocorrência do fato jurídico previsto por essas regras perfaz condição per quantum da realização de seus efeitos. Requer, como as demais unidades desse jaez, a edição de normas individuais e concretas que objetivem os fatos decadencial ou prescricional, precisando seus termos e determinando o objeto da relação extintiva. E isso se faz com a indigitada trajetória da positivação.

Por tais razões, ressalvando-se que a validade de normas produzidas por terceiros a esse respeito até manifestação em contrário, concluímos pela regular e indispensável produção de norma individual e concreta, por componentes do Poder Judiciário que reconheçam em cada caso concreto o fato prescricional, impondo aos sujeitos então identificados a extinção do direito de ação.