O novo jeito de organizar as prestações e provisões socioassistenciais: serviços e benefícios

Com o Suas, inaugura-se um novo jeito de atender na área da assistência social, pautado na complementaridade, na integralidade, na intersetorialidade e na centralidade da ação do Estado na garantia de prestações e provisões públicas, (re)situando a assistência social no seu lugar de parte integrante de um sistema mais amplo de proteção social e

demarcando, ao mesmo tempo, o seu campo específico de atuação no terreno dos direitos sociais.

A organização do atendimento por nível de proteção social – básica e especial – e a implantação de unidades de atendimento – públicas estatais –, que funcionam como referência para todos os serviços, programas, projetos e benefícios da assistência social, revelam uma forte tendência à ruptura com as velhas práticas centradas em ações ofertadas de forma dispersa, descontinuada e fragmentada.

Aqui cabe o destaque inicial ao significado histórico das prestações por meio de serviços públicos na área da assistência social. Marcada tradicionalmente pelas práticas da concessão, benesse, ajuda e favor, a assistência social, até a criação do Suas, tinha pouco ou quase nenhum acúmulo na organização da oferta de ações de caráter continuado, tendo como carro-chefe a organização das ações em formas diversificadas de auxílios.

Os serviços entendidos como ações continuadas destinadas à melhoria das condições de vida da população e à satisfação de suas necessidades básicas, ofertadas em unidades públicas estatais com um determinado padrão em todo o território nacional, com financiamento público assegurado pelas três esferas de governo, funcionando em formato de rede, articulados com as demais políticas setoriais em um determinado território, é indubitavelmente uma invenção recente no País.

Na avaliação de Mota (2010), a criação de unidades públicas estatais – Centros de Referência de Assistência Social (Cras), Centros de Referência Especializados de Assistência Social (Creas) e os Centros Especializados de Atendimento à População de Rua e de Atendimento às Pessoas com Deficiência – parece mesmo andar na contramão da (des)responsabilização do Estado, em tempos neoliberais.

Afinal, “os longos anos nos quais a assistência social brasileira permaneceu aprisionada à filantropia e à caridade bloquearam a capacidade de criação e organização de uma estrutura pública estatal adequada às exigências para a implementação do Suas”, analisa Mota (2010, p. 163). Na reflexão da pesquisadora pernambucana, a criação e a expansão de unidades públicas estatais de assistência social são iniciativas que podem contribuir para impedir a reedição da filantropia e eliminar os traços caritativos que ainda persistem nas práticas dessa política.

Em 2005, ano de criação do Suas, os documentos oficiais registram a existência de 1.978 Cras em todo o País, expandindo-se ano a ano, alcançando em 2013 o quantitativo de

7.968 unidades distribuídas em 5.437 municípios (97,6%), aproximando-se da universalização da proteção social básica (BRASIL/IBGE, 2013).

Contudo, persiste uma rede pública ainda frágil, como registra o Censo Suas 2013. Dos 7.883 Cras, 45,7% funcionam em prédios alugados e 20,7% em imóveis compartilhados. As condições de funcionamento ainda não são compatíveis com as demandas de profissionalização sugeridas nas normativas: desde o número reduzido de trabalhadores concursados – no último censo (2013), eram 49,1% trabalhadores com vínculos não permanentes; número de computadores ainda muito reduzidos (54,9% dos Cras têm até quatro computadores), 72,6% dos Cras não têm sequer um computador disponibilizado para os usuários; e muitas estruturas apresentam-se precárias, do ponto de vista de acessibilidade, acesso a banheiros, número de salas (BRASIL/IBGE, 2013).

É certo que a estruturação de uma rede física de atendimento, por si só, não garante a efetividade do direito, mas não se pode deixar de considerar, como afirma Couto (2009), que a implantação de unidades públicas de atendimento confirma a presença concreta do Estado na política da assistência social. E, embora seja necessário observar os serviços, os acessos, o controle social e outros elementos indispensáveis ao desempenho satisfatório das políticas sociais, não se pode esquecer a necessidade de expansão da assistência social, frente o tamanho das necessidades sociais em um contexto de agravamento da questão social.

Embora se trate de uma unidade física, há uma flexibilidade para a existência de Cras itinerante e equipes volantes para o atendimento de peculiaridades regionais e locais, tais como: o atendimento às famílias residentes em territórios de baixa densidade demográfica, com espalhamento ou dispersão populacional (áreas rurais, comunidades indígenas, quilombolas, calhas de rios, assentamentos, entre outros).

De fato, o acesso dos credores dos direitos socioassistenciais a serviços e benefícios de natureza pública, ofertados em estruturas públicas acessíveis nos territórios onde vivem, com atendimento assegurado por equipes qualificadas – servidores públicos – sem a figura do “padrinho político”, faz um diferencial significativo em relação à expectativa de concretização de direitos.

Com o Suas, as regras ficam mais claras. Os serviços socioassistenciais são prestações destinadas ao atendimento das famílias em diferentes situações ocasionadas ou agravadas pela condição de não emprego, precariedade de renda, fragilização de vínculos familiares, ou mesmo pela própria vulnerabilidade relacionada aos ciclos de vida. A ideia de atendimento

em níveis diferenciados de proteção parte do pressuposto de que as necessidades sociais são diversas e complexas, exigindo respostas públicas específicas conforme o grau de complexidade das situações identificadas.

A padronização dos serviços como atividades continuadas, sistematicamente organizadas, com funcionamento regular e diário, destinados à melhoria da vida da população, por meio do desenvolvimento de ações direcionadas para as necessidades básicas da população – conforme consta na Tipificação Nacional dos Serviços, Resolução CNAS, n. 109/2009 –, constitui-se, de fato, uma das provisões mais significativas da assistência social.

Do mesmo modo acontece com o reconhecimento dos benefícios assistenciais como provisões da política de assistência social, configurados legalmente como direito do cidadão e dever do Estado e prestados em forma de transferência de renda direta aos cidadãos e cidadãs ou em forma de auxílio e apoio em situações emergenciais ou eventuais. A prescrição normativa é de que os benefícios sejam ofertados em articulação com os serviços socioassistenciais ou com outras políticas setoriais, quando se fizer necessário.

O propósito dessa integração prevista no documento oficial – Protocolo de Gestão Integrada, Resolução CIT 07 – é uma tentativa de inverter a lógica da doação, criando a cultura da prestação de serviços na área da assistência social, atribuindo à proteção social o caráter continuado, deixando para trás o traço da transitoriedade para avançar na consolidação dos direitos.

No rol das provisões socioassistenciais do Suas, está prevista, ainda, a criação de programas de assistência social e projetos, conforme consta na Loas (Art. 24 e 25). Os programas são ações integradas e complementares – deliberados pelos conselhos de assistência social – com objetivos, tempo e área de abrangência definidos com o propósito de qualificar, incentivar e melhorar serviços e benefícios. Os projetos de assistência social, assim como os programas, têm caráter complementar ao Suas. São iniciativas de enfrentamento à pobreza, geração de oportunidades, desenvolvimento de potencialidades, ampliação da capacidade produtiva, melhoria das condições gerais de subsistência, entre outras (PNAS/2004).

Tanto os serviços quanto os benefícios, programas e projetos devem ser operados dentro de unidades de atendimento habilitadas para esse fim. O conjunto dessas unidades, devidamente articuladas e integradas, compõe a rede socioassistencial estruturada em conformidade com os níveis de proteção.

A ideia de atendimento em rede parte do pressuposto de que a proteção social envolve um conjunto de ações que necessitam ser integradas no interior da própria política de assistência social, em articulação permanente com as ações das diferentes políticas setoriais com fim de garantir seguranças específicas do seu campo – segurança de acolhida: recepção, escuta qualificada, aquisições materiais e culturais, entre outras; segurança social de renda: acesso a renda em situações de desproteção pelo trabalho; segurança de convívio: ações continuadas de natureza socioeducativa dirigidas para a construção/restauração/fortalecimento da vida coletiva; segurança de desenvolvimento da autonomia: ações orientadas para a liberdade e o protagonismo social e político; segurança de benefícios materiais ou pecúnia em circunstâncias eventuais(COUTO, 2009).

A rede da proteção básica está diretamente associada às condições de vulnerabilidades sociais nos territórios, com o objetivo de prevenir situações de risco pessoal e social por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, bem como o fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários (NOB/SUAS, 2005).

Nesse nível de proteção, instala-se mais uma novidade do Suas: o reconhecimento de que, integrada às ações de outras políticas setoriais, a assistência social também assume o caráter promocional, distanciando-se da ideia de atenção atrelada às carências.

De acordo com a Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais, as provisões da proteção básica se realizam basicamente por meio de três serviços: Serviço de Atendimento Integral à Família; Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos; Serviço de Proteção Social Básica no domicílio para pessoas com deficiência e idosas. Ao Serviço de Proteção e Atendimento Integral a Família (Paif) – ofertado exclusivamente nos Cras – cabe a referência aos demais serviços. O serviço consiste no trabalho social com famílias com a finalidade de fortalecer a sua função protetiva, prevenir a ruptura de seus vínculos, promover seu acesso e usufruto de direitos e contribuir na melhoria de sua qualidade de vida.

As normativas apontam para a necessidade de pelo menos um Cras para cada grupo de 2.500 famílias em condições de vulnerabilidade social nos municípios de pequeno porte I; 3.500 famílias para pequeno porte II; e 5.000 famílias para médio, grande porte, Distrito Federal e metrópoles. Na visão de Castro e Rosa (2014), na construção dessa referência, o Cadastro Único é um importante instrumento para planejar os territórios de implantação do Cras, por meio do qual se pode identificar o número total de famílias que podem necessitar da

assistência social, agrupá-las em territórios e definir o número de Cras/ grupo de famílias, conforme a regra determinada para referência.69

O trabalho social com famílias envolve basicamente três tarefas em conformidade com as orientações técnicas e normas disciplinadoras do Suas: conhecer de modo territorializado a incidência das situações de vulnerabilidade social; prevenir situações de vulnerabilidade e risco social por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições e do fortalecimento de vínculos familiares e comunitários; intervir de modo preventivo, protetivo e proativo, reconhecendo a importância de responder às necessidades humanas de forma integral.

Embora o trabalho social com famílias desenvolvido no Paif seja ofertado exclusivamente no Cras, a complementação de suas ações se dá por meio do serviço de convivência e fortalecimento de vínculos destinado a oportunizar o convívio entre grupos organizados por ciclo de vida ou intergeracionais com a finalidade de estimular o compartilhamento de histórias e vivências individuais e coletivas, na família e na comunidade.

É um serviço que se organiza de modo a ampliar trocas culturais e de vivências, desenvolver o sentimento de pertença e de identidade, fortalecer vínculos familiares e incentivar a socialização e a convivência comunitária. E, diferentemente do Paif, pode ser ofertado em outras unidades públicas da assistência social – centros de convivência – ou mesmo na rede socioassistencial privada. Conforme relatório do Censo Suas 2013, consta que, em média, 25% dos Cras que fazem referência de serviços para a rede socioassistencial o fazem para a rede privada.

Por fim, existe ainda, na proteção básica, conforme prescrito na Tipificação Nacional dos Serviços, o Serviço de Proteção Social Básica no domicílio para pessoas com deficiência e pessoas idosas, o qual se propõe a oferecer apoio em domicílio de pessoas com reduzida mobilidade, é um serviço organicamente vinculado ao Paif que tem o objetivo de ampliar o acesso dessas pessoas a todos os serviços da assistência social e demais serviços das demais políticas setoriais. Esse terceiro serviço, embora tipificado, ainda não ganhou envergadura e visibilidade no escopo do Suas.

69 _{Os serviços dos Cras se destinam às famílias em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, do}

precário ou nulo acesso aos serviços públicos, da fragilização de vínculos de pertencimento e sociabilidade e/ou qualquer outra situação de vulnerabilidade e risco social nos territórios de abrangência dos Cras. O que se espera desse serviço? Que seja capaz de reduzir ocorrências de vulnerabilidades, ampliar acesso aos serviços públicos e viabilizar a renda para famílias em extrema pobreza (CASTRO; ROSA, 2014).

Em síntese, esses três serviços da proteção básica são ofertados quando os vínculos familiares e comunitários ainda oferecem segurança aos seus membros. Quando esses vínculos ficam ameaçados de romper, a situação se torna mais complexa, requerendo ações de natureza mais especializada.

Os chamados serviços de proteção especial são organizados para proteger famílias e indivíduos em situação de risco pessoal e social, cujos direitos tenham sidos violados e/ou já tenha ocorrido rompimento dos laços familiares e comunitários.

Nesse nível de proteção, os serviços são organizados em média e alta complexidade, afiançando seguranças que possam criar oportunidades para a retomada de projetos de vida por meio, inclusive, de ações reparadoras de danos. Quando há ainda a possibilidade de restabelecimento de vínculos, está prevista a oferta de serviços de média complexidade. Quando os vínculos são suspensos ou permanentemente rompidos, são ofertados serviços de alta complexidade.

De acordo com a Tipificação Nacional dos Serviços, as prestações de média complexidade são referenciadas pelos Centros Especializados de Assistência Social (Creas), o Centro de Referência Especializado para Atendimento à População em Situação de Rua (Centro Pop) e o Centro de Referência Especializado para Pessoas com Deficiência (Centro Dia) que, assim como os Cras, são unidades públicas estatais.

Nos Creas são ofertados pelo menos quatro serviços especializados: 1. Serviço de proteção e atendimento especializado a famílias e indivíduos (Paefi); 2. Serviço especializado em abordagem social; serviço de proteção social a adolescentes em cumprimento de Medida Socioeducativa de Liberdade Assistida (LA) e de Prestação de Serviços à Comunidade (PSC); serviço de proteção social especial para pessoas com deficiência, idosos(as) e suas famílias. Este último serviço pode ser ofertado particularmente no Centro Dia para pessoas com deficiência, e o serviço especializado para pessoas em situação de rua é prestado no Centro Pop.

Por fim, na organização e padronização dos serviços, estão previstas provisões que se destinam a acolher institucionalmente, em caráter provisório ou de longa permanência, pessoas que tenham seus vínculos familiares e comunitários suspensos ou definitivamente rompidos. Na organização da oferta desses serviços, deve-se manter em vista a proteção integral aos sujeitos atendidos, a garantia de atendimento personalizado e o respeito às diversidades. Deve-se, ainda, primar pela preservação, fortalecimento ou resgate da

convivência familiar e comunitária – ou construção de novas referências, quando for o caso –, adotando, para tanto, metodologias de atendimento e acompanhamento condizente com essa finalidade.

Nos olhares de Castro e Rosa (2014), como a questão urbana tem contribuído para agravar as condições de vida que põem em risco pessoal e social inúmeras pessoas, até mesmo famílias, que são envolvidas em situações de abandono, maus tratos físicos e/ou psíquicos, abuso sexual, uso de substâncias psicoativas, situação de rua, exploração do trabalho infantil, entre tantas violências, a demanda por serviços de maior complexidade tem sido crescente nas grandes cidades e metrópoles.

A esse conjunto de provisões se somam os benefícios socioassistenciais de transferência de renda – Benefícios de Prestação Continuada (BPC) e Bolsa Família –, prestados por meio de repasse financeiro diretamente aos cidadãos e cidadãs, e os benefícios eventuais – prestados em forma de pecúnia, materiais ou prestação de serviços, de caráter temporário, conforme prevê a Lei 12.435/2011.

Entre os benefícios socioassistenciais de transferência de renda, ganha destaque o Benefício de Prestação Continuada (BPC), previsto constitucionalmente, regulamentado pela Loas, que consiste no repasse direto pelo Governo Federal de um salário-mínimo mensal ao beneficiário, que podem ser pessoas idosas, a partir dos 65 anos, ou pessoas com deficiência que não tenham condições de garantir sua própria subsistência ou tê-la garantida por sua família. Em ambos os casos, a renda per capita familiar deve ser inferior a ¼ do salário- mínimo. Curiosamente, esse é um benefício genuinamente socioassistencial, pago pelo Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), mas ainda operacionalizado pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), cabendo ao ente municipal a sua gestão no âmbito local.

O Benefício Bolsa Família, também caracterizado como um benefício socioassistencial de transferência monetária, regulado por lei específica (Lei 10.836/2004), está associado ao cumprimento de algumas condicionalidades, considerando três dimensões: o alívio imediato da pobreza, a contribuição para redução da pobreza para a geração seguinte e a articulação de programas complementares (alfabetização de adultos, capacitação profissional, atividades produtivas). É um benefício destinado às famílias em situação de pobreza, onde a renda e a composição familiar são parte dos critérios de elegibilidade para acesso ao benefício.

Esses são os dois benefícios de transferência monetária que já se constituem núcleo central no sistema de proteção social brasileiro, notabilizando-se, em diferentes estudos, como importantes mecanismos de enfrentamento à pobreza, que apresentam entre si algumas semelhanças e determinadas particularidades, tomando como referência as análises de Stein (2008) e Barbosa e Silva (2003).

Entre os traços comuns, Stein (2008) aponta a natureza não contributiva dos benefícios, a sua natureza socioassistencial, o seu caráter condicional, vez que a situação de renda familiar é determinante para o acesso, o tempo de duração, que pode ser indefinido enquanto perdurar a condição que o gerou, e o reconhecimento público de que ambos contribuem para o aumento do poder de consumo dos beneficiários.

A partir das análises de Barbosa e Silva (2003) sobre o Benefício de Prestação Continuada, podem-se destacar algumas particularidades atribuídas ao benefício: refere-se a uma renda, exclusiva de um salário-mínimo, proporcionada pelo benefício; configura-se como o benefício com menor recorte de renda (menos que ¼ do salário-mínimo) para o acesso ao benefício e é livre de qualquer exigência de contrapartida do beneficiário.

No caso do Bolsa Família, enfatiza Stein (2008), trata-se de um benefício que se propõe a suprir a ausência de renda gerada pelo desemprego ou emprego precário, oferecendo um suporte financeiro inferior a um salário-mínimo. A permanência do benefício é condicionada basicamente ao acesso à educação, à saúde e à assistência social.

Atualmente esses dois benefícios ocupam lugar privilegiado no interior da política de assistência social, como se vê na execução das despesas da função 08 – Assistência Social – na Lei Orçamentária Anual/2013. Do valor total de recursos orçados para a assistência social, de uma dotação inicial de R$ 61.777.273.509,00, foram pagos R$ 60.739.457.412,00, ficando os benefícios com a maior fatia dos recursos (96,5%).

Percebe-se uma disparidade muito grande entre os valores destinados aos benefícios e os destinados ao custeio dos serviços de proteção básica e especial, à gestão do Suas e à estruturação da rede física das unidades de atendimento. Resta saber se o montante de recursos destinado efetivamente à participação do governo federal no cofinanciamento do Suas é realmente compatível com a demanda crescente de serviços em cada município brasileiro.

Tabela 1 – Execução da despesa da função 08 por programa – Loas/2013

PROGRAMA DOTAÇÃO INICIAL (R$ 1,00) PAGO (R$ 1,00)

Bolsa Família 22.076.153.581 24.451.326.808

Benefício de Prestação Continuada

32.737.797.090 33.279.063.141

Renda Mensal Vitalícia 379.532.466 448.788.082

Fortalecimento do Suas 1.019.197.065 2.078.053.327 Fonte: Siafi/Siop/Selor-Siga Brasil.

No rol dos benefícios socioassistenciais, ainda existem os benefícios eventuais, caracterizados como provisões suplementares e provisórias que integram organicamente as garantias do Suas e são prestados aos cidadãos e às famílias em virtude de nascimento, morte, situações de vulnerabilidade temporária e de calamidade pública, conforme capítulo IV, Sessão II, Art. 22 da Lei 12.435/2011.

A Lei 12.435/2011, ao alterar a Lei 8.742/1993, retirou do texto legal a limitação de renda como critério de acesso, o que faz do benefício um direito reclamável por quem dele necessitar. Ao mesmo tempo, não há previsão de qualquer condicionalidade por ocasião da provisão, sendo única exigência sua articulação com os serviços, evitando que o benefício se esgote como uma prestação única, uma provisão em si mesma.

Conforme argumenta Pereira-Pereira (2009), para que os benefícios eventuais sejam