A expressão “vigilância sanitária” aparece pela primeira vez em 1920, incorporada ao Regulamento Sanitário Federal, decreto que estabelecia as competências do Departamento Nacional de Saúde Pública. Significava, então, as atividades de controle sanitário de pessoas doentes ou suspeitas de moléstias trans- missíveis, de estabelecimentos e locais. Em 1961, a vigilância sanitária e a vigilância epidemiológica fo-
ram reintroduzidas na discussão da saúde pelo Código Nacional de Saúde, como áreas isoladas, condu- zidas sem quaisquer inter-relações.
Com a criação, em 1976, da Secretaria Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS), “não obstante a refle- xão sobre riscos, relacionados a produtos e serviços de saúde”, esta “poucas vezes utilizou o enfoque epidemiológico para direcionar suas ações”(Costa, 1998). A lei de criação da SNVS determinava suas fi- nalidades: promover ou elaborar, controlar a aplicação e fiscalizar o cumprimento de normas e padrões de interesse sanitário relativo a portos, aeroportos, fronteiras, produtos médico-farmacêuticos, bebidas, alimentos e outros produtos ou bens…(SNVS, 1992). Na prática, a instituição demonstrou ser incapaz de contrariar a lógica de reprodução econômica e social vigente, repetindo o modelo cartorial e clientelista, dependente do poder econômico. Características que lhe acompanharam até a descentralização das ati- vidades de vigilância sanitária para os estados, em 1980.
Com a Lei Orgânica de Saúde, a partir de 1990 definiram-se novos conceitos para as áreas da vigilân- cia sanitária e vigilância epidemiológica e atribuições relativas à vigilância sobre o meio ambiente.
A Vigilância Sanitária foi definida como “um conjunto de ações capaz de eliminar, diminuir ou prevenir ris- cos à saúde e de intervir nos problemas sanitários decorrentes do meio ambiente, da produção e circulação de bens e da prestação de serviços de interesse da saúde, abrangendo o controle de bens de consumo que, direta ou indiretamente, se relacionem com a saúde, compreendidas todas as etapas e processos, da produção ao consumo; e o controle da prestação de serviços que se relacionem direta ou indiretamente com a saúde”.
A Vigilância Epidemiológica compreende “um conjunto de ações que proporcionam o conhecimento, a detecção ou a prevenção de qualquer mudança nos fatores determinantes e condicionantes de saúde individual ou coletiva, com a finalidade de recomendar e adotar as medidas de prevenção e controle das doenças ou agravos”.
Já as ações de vigilância sobre o meio ambiente, nas suas implicações sobre a saúde, sempre estive- ram situadas em um espaço “externo” ao setor saúde, ligadas aos departamentos de obras ou sob res- ponsabilidade da hoje denominada Fundação Nacional de Saúde. As novas diretrizes da Lei Orgânica da Saúde estabelecem que as ações de saúde, meio ambiente e saneamento básico, no que diz respeito à formulação de políticas, integrariam o campo de atuação do SUS.
Registra-se assim a ampliação das responsabilidades anteriormente restritas a produtos e doenças. Contudo, a mudança da legislação não implicou na mudança do processo de trabalho da VISA, que ainda manteve-se desarticulada das demais atividades de saúde desenvolvidas pelas secretarias estaduais e mu- nicipais, particularmente no que se refere à vigilância epidemiológica.
VIGILÂNCIA À SAÚDE
Constatada a necessidade de se buscar um modelo que atendesse as diretrizes do SUS e as deman- das de saúde da população, algumas alternativas começaram a ser desenvolvidas no país, experiências com resultados parciais que precisam ser conhecidas e divulgadas. Dentre elas, cita-se:
4 a oferta programada ou ações programáticas de saúde, que se caracterizam pela organização dos serviços de saúde segundo o conhecimento dos problemas e das necessidades das pessoas ou do grupo de pessoas em situações concretas;
4 o Programa de Saúde da Família, realizado por equipes especiais que extrapolam a atenção para além da clientela de demanda espontânea, realizando atividades educativas e de prevenção; 4 o acolhimento, que se sustenta na humanização do atendimento e na melhoria da qualidade da
atenção à demanda espontânea;
4 o Projeto Cidades Saudáveis, onde o governo e as organizações comunitárias se envolveram no planejamento e realização de programas de melhorias das condições de vida e saúde;
A proposta da Vigilância à Saúde apresenta diferenças de concepção. “Num conceito limitado, a Vi- gilância à Saúde partia da ampliação da vigilância epidemiológica incorporando a vigilância sanitária, o controle de zoonoses, os serviços de monitoramento ao meio ambiente e o serviço de saúde do traba- lhador. Vários estados e municípios se organizaram seguindo essa concepção e criaram, nas secretarias de saúde, os departamentos de Vigilância à Saúde. Na concepção ampliada, a Vigilância à Saúde era uma maneira de pensar e agir que apresentava instrumentos de análise das diversas situações de saúde con- siderando as diferenças geográficas, as situações epidemiológicas dos agravos, a organização social da localidade, os recursos e a capacidade técnico-operacional da região” (Teixeira, 1998).
Nos municípios que incorporaram a Vigilância à Saúde em seu conceito limitado, observou-se que a simples reforma administrativa das secretarias municipais não promoveu a integração das diferentes áreas. A Vigilância Sanitária encontrou dificuldades em incorporar os preceitos do SUS e se integrar num plane- jamento global das ações de saúde. Nem sempre o diagnóstico das necessidades locais foi sua prioridade de ação, pois não se identificava com os problemas. Preparada para atuar em programas compartimenta- dos (alimentos, serviços de atenção à saúde, portos, aeroportos e fronteiras), seu planejamento se direcio- nava para as regiões de melhor nível econômico da cidade, sem propostas para atuação em vilas, favelas ou zonas rurais, situação ainda presente em vários municípios. A grande maioria das secretarias não dis- punha de profissionais capacitados para execer as funções de vigilância sanitária, inclusive com formação que os permitisse a incorporação das novas tecnologias inerentes aos processos sobre as quais suas ações se dão. As amarras legais e a interpretação limitada da legislação, tanto dos agentes fiscais quanto de ou- tros profissionais da saúde, mantiveram o isolamento entre as áreas da epidemiologia, da assistência e até da hierarquia de gestores: gerentes, diretores e secretários. O poder de polícia ficava restrito à aplicação de sanções. Os fiscais de saúde, remunerados por produtividade de serviço e almejando a posição dos fis- cais fazendários, não se dispõem, nesta lógica, a participar de intervenções no casos de agravos locais. Em síntese: “uma estrutura centralizada e rigidamente estruturada tenta se colocar numa realidade descentrali- zada, enfrentando dificuldades para incorporar o trabalho na concepção do Distrito Sanitário” (Melo, 1993). No conceito ampliado da Vigilância à Saúde, esta é entendida como um recurso de transformação gradual do modelo assistencial tradicional, utilizado como espaço para discussão da reorganização de serviços de saúde, permitindo a revisão dos procedimentos e promovendo a articulação intra e inter-se- torial com órgãos de governo e a sociedade. Como prática sanitária, a Vigilância à Saúde elege o distrito sanitário como campo de ação, envolvendo os gerentes de serviços, técnicos e a população na formu- lação de suas diretrizes. Utiliza os conhecimentos e tecnologias de comunicação e mobilização social, informatização, planejamento, além das tecnologias médicas. De acordo com Teixeira (1998), suas carac- terísticas básicas são:
4 intervenção sobre problemas de saúde (danos, riscos e/ou determinantes}; 4 ênfase nos problemas que requerem atenção e acompanhamento contínuos; 4 operacionalização do conceito de risco;
4 articulação de ações promocionais, preventivas e curativas; 4 atuação inter-setorial;
4 ações sobre o território;
4 intervenção sob forma de operações. “(Teixeira, 1998)