CAPÍTULO III ESTADO
29. O elemento funcional – a soberania
posições jurídicas que tem um caráter acentuadamente caleidoscó-pico, variando em função da natureza das posições que nesse estatuto se encontram presentes:
– posições ativas– direitos – e posições passivas– deveres;
– posições constitucionais – atribuídas logo pela Constituição – e posições infraconstitucionais– de natureza internacional ou legal.
A cidadania como direito traduz o percurso trilhado no sentido de se obter aquele estatuto, mediante o respeito por algumas regras fundamentais, assim favorecendo a ligação da pessoa a determinada estrutura estadual.
Há orientações internacionais no sentido de tornar indesejável a situação de apolidia ou de apatridia, como do mesmo modo existem orientações internas que favorecem o acesso à cidadania mediante o preenchimento de determinadas condições.
e cujas existência e amplitude são forçosamente definidas pelo próprio Estado;
– a soberania na ordem externa significa a igualdade e a indepen-dência nas relações com outras entidades políticas, maximedos outros Estados, nelas se reconhecendo diversos poderes, como o direito de celebrar tratados (ius tractuum), o direito de esta-belecer relações diplomáticas e consulares (ius legationis), o direito de apresentar queixa, o direito de exercer a legítima defesa e o direito de participar na segurança da comunidade internacional (ius belli)151.
II. O reconhecimento de que o poder político do Estado é soberano, para lá da dupla vertente que fica assinalada, reflete ainda o traço fundamental – qual seja a de uma dimensão estritamente quali-tativa – de a respetiva dilucidação se expressar na primariedade do poder político do Estado, que é o poder máximo da sua auto-organi-zação, interna e externa: a Kompetenz-Kompetenz ou a competência das competências152.
Essa primariedade do poder do Estado implica que lhe compete, em cada momento, auto-definir-se na sua estruturação e que os outros poderes políticos, internos e externos, existem e medem-se em razão de uma decisão fundamental que só ao Estado cabe tomar.
Em termos práticos, esse é o poder constitucional de auto-orga-nização do Estado, que tanto pode ser inicial, quando o Estado esta-belece uma nova Constituição, ou superveniente, quando em cada momento modifica a Constituição ou, mais profundamente, exerce um novo poder constituinte primário.
151Quanto a estas diversas manifestações da personalidade e capacidade jurí-dico-internacionais, v. FAUSTO DEQUADROSe JORGEBACELARGOUVEIA, As rela-ções externas de Portugal – aspetos jurídico-políticos,Lisboa, 2001, pp. 21 e ss.
152 Como esclarece REINHOLD ZIPPELIUS (Teoria…, p. 77), “O poder do Estado integra, pois, também a competência de decidir sobre a extensão das com-petências. A “omnipotência do Estado”, no plano jurídico, não reside na soma das competências subordinadas, mas nesta soberania de compe tência”.
Contudo, importa dizer que esta primariedade do poder político do Estado não pode associar-se a uma qualquer ideia de omnipotên-cia estadual, no sentido de lhe ser permitido agir sem limites.
São essencialmente dois os limites com que é preciso contar:
com os limites axiológicos, que se imponham à atuação de qualquer poder político e, por isso, também do poder soberano; e com os limites lógicos, que derivam da coexistência, sobretudo na ordem inter -nacional, dos diversos Estados soberanos.
III. A soberania interna do Estado implica que dentro das extre-mas da atividade política estadual, no seio do seu território, é o Estado a autoridade máxima, nenhuma outra com ele podendo ombrear.
Desta soberania interna decorre, em primeiro lugar, que é o Estado que se apresenta como a autoridade suprema, dele depen-dendo a fonte da juridicidade da Ordem Jurídica interna.
Essa soberania interna implica, por outro lado, que é ao Estado que compete optar pela existência de outras entidades infraestaduais ou menores, opção que normalmente se insere no respetivo texto constitucional.
A soberania interna traduz ainda a orientação de que é ao Estado que incumbe o estabelecimento da natureza, da intensidade e dos limites do poder político atribuído a essas estruturas infraestaduais.
Definida nestes termos, a soberania interna separa-se da quali-dade do poder político que é entregue às entiquali-dades infraestaduais que com ele convivem, mas que por serem infraestaduais não podem ser, segundo esta perspetiva, soberanas.
Deste modo, é preferível utilizar-se o conceito de autonomia, ao exprimir a possibilidade de acionar meios próprios de ação política, mas sempre condicionados, tomando o poder estadual soberano por referência, seja porque é o poder estadual que permite a sua criação, seja porque é o poder estadual que baliza os poderes que lhes são delegados.
IV. Os poderes que se integram na soberania estadual interna costumam ser repartidos por dois núcleos distintos:
– as competências territoriais; e – as competências pessoais153.
As competências pessoais representam um dos aspetos mais nobres do exercício do poder político na esfera interna, incidindo sobre o conjunto das pessoas que são os seus cidadãos, em relação às quais o Estado define o respetivo estatuto jurídico-político, a começar por quem o pode ser e por quem o não pode ser, se bem que a ação do seu poder possa igualmente incidir sobre as restantes pessoas que resi-dam no respetivo território.
As competências territoriais, do mesmo modo vistas da ótica do Es -tado, determinam que se lhe reconheça a capacidade de livremente configurar o regime da utilização e aproveitamento dos seus espaços geográficos. É unicamente o Estado a entidade com senhorio territorial, aí projetando as suas leis, o mesmo é dizer, a respetiva Ordem Jurídica.
V.A soberania externado Estado, mantendo relações de indepen-dência – ou seja, de não sujeição – e de igualdade de direitos no seio da sociedade internacional, simboliza a liberdade de as estruturas esta-duais escolherem os seus vínculos contratuais e diplomáticos, sem que se possa aceitar a existência de autoridades que lhes sejam superiores, a não ser com o seu consentimento, ou que esse resultado seja uma consequência lógica da viabilidade da atuação internacional dos Esta-dos154.
153Sobre as competências pessoais e territoriais do Estado, integrando o seu poder soberano, v. MARCELLO CAETANO, Manual de Ciência Política…, I, pp. 125 e ss.; ANDRÉGONÇALVESPEREIRAe FAUSTO DEQUADROS, Manual de Direito Inter-nacional Público, 3.ª ed., Coimbra, 1993, pp. 330 e 331; FAUSTO DEQUADROSe JORGE BACELAR GOUVEIA, As relações…, p. 19; NGUYEN QUOC DINH, PATRICK DAILLIERe ALAINPELLET, Droit International Public, 7.ª ed., Paris, 2002, pp. 463 e ss.; WLADIMIRBRITO, Direito Internacional Público, Braga, 2003, pp. 256 e ss.; JORGE
BACELARGOUVEIA, Manual de Direito Internacional Público, 3.ª ed., Coimbra, 2007, pp. 551 e 552, eManual…, I, pp. 153 e 154.
154Como se tem reconhecido num conjunto de proibições e de mecanismos que permitem “civilizar” a sociedade internacional, sendo este certamente o caso
Porém, a realidade estadual, se é fácil de averiguar do ponto de vista da soberania interna, no plano internacional enfrenta hipóteses que se mostram mais variáveis, sendo os Estados internamente sem-pre soberanos, mas no plano internacional tal podendo nem semsem-pre acontecer, no todo ou em parte, falando-se, a este propósito, de duas categorias:
– os Estados semissoberanos: os Estados semissoberanos são Esta-dos que, por várias razões, não se apresentam com uma sobe-rania plena na esfera das relações internacionais155; e
– os Estados não soberanos: os Estados não soberanos, embora sendo verdadeiros Estados, somente o são assim na ordem interna, carecendo na ordem internacional de capacidade de atuação própria156.
VI. Os Estados semissoberanos – relativamente aos quais se ve -rifica, da ótica do Direito Internacional, mas que também assume relevância para o Direito Constitucional, uma limitação na sua capa-cidade – podem ter diversas causas, assim como atingir aspetos daquela soberania internacional, devendo distinguir-se os seguintes exemplos:
– os Estados confederados;
– os Estados vassalos;
– os Estados protegidos;
– os Estados exíguos;
– os Estados neutralizados; e
– os Estados membros de organizações supranacionais.
VII. Os Estados não soberanos, nos quais apenas se assinala a veri-ficação da soberania interna, sendo verdadeiros Estados para o Direito
da proibição geral do uso da força, hoje consagrada na CNU, após um longo debate jurídico e doutrinal. Cfr. JORGEBACELARGOUVEIA, Manual…, pp. 643 e ss.
155Cfr. JORGEBACELARGOUVEIA, Manual…, pp. 431 e ss.
156Cfr. JORGEBACELARGOUVEIA, Manual…, pp. 434 e 435.
Constitucional, desdobram-se em duas modalidades estruturalmente distintas, previstas nos respetivos textos constitucionais157:
– os Estados federados; e
– os Estados membros de uniões reais.
Os Estados federados, pertencentes a federações mais amplas, na sequência do exemplo precursor dos Estados Unidos da América, mantêm a sua soberania interna, com os poderes que a identificam, incluindo o poder constituinte158, e estabelecem uma estrutura de separação entre o nível estadual e o nível federal. Os Estados federa-dos, nesta sua versão, não são sequer sujeitos de Direito Internacio-nal159, por terem transferido a totalidade dos poderes de atuação internacional para o nível federal.
Os Estados membros de uniões reais, que se inserem nestas estrutu-ras estaduais compósitas, mantêm a sua soberania interna, ainda que limitada, mas diferentemente do que sucede com os Estados federa-dos, alguns dos órgãos daqueles podem ser comuns à união real, numa lógica de fusão dos poderes estaduais subjacentes com os poderes estaduais superiores.
157Cfr. MARCELLOCAETANO, Manual de Ciência Política…, I, pp. 136 e ss.;
FAUSTO DEQUADROS e JORGE BACELAR GOUVEIA, As relações…, pp. 10 e 11;
JORGE MIRANDA, Curso de Direito Internacional Público, 2.ª ed., Cascais, 2004, pp. 192 e 193.
158Não só os Estados federados que integram as Federações adotam o nome de Constituição como se lhes reconhece a radicalidade do respetivo poder, ainda que limitado, de um prisma heterónomo, ao poder constituinte federal.
159 Isso mesmo se confirma pelo exemplo do Estado do Ceará (Brasil), em cuja Constituição, de 5 de Outubro de 1989, no respetivo art. 14, proémio, se esti-pula que “O Estado do Ceará, pessoa jurídica de Direito Público interno, exerce em seu território as competências que, explícita ou implicitamente, não lhe sejam vedadas pela Constituição Federal…”.