É patente o fato de que durante meio milênio, na Idade Média, não existiu o Estado no sentido de uma unidade de dominação, independentemente no exterior e interior que atuara de modo contínuo com meios de poder próprios, e claramente delimitada pessoal e territorialmente. (HELLER, 1979, p. 80).
O trecho acima declara sem dar muita chance a dúvidas: a figura do Estado moderno, tal como o conhecemos hoje, é relativamente recente, não tendo existido durante o período do medievo. A associação política medieval, que não pode (ou talvez até possa, mas não deva) ser confundida com a figura do “Estado”, não conheceu várias das características que hoje são atribuídas ao ente político moderno. Segundo Heller (1979), o ente político medieval, caracterizado pelo feudalismo, não conheceu uma relação direta e unitária para com os súditos, nem uma ordem escrita uniforme, tampouco um poder estatal unitário, no sentido atualmente considerado. Muitas das funções, responsabilidades e prerrogativas que hoje o Estado reclama para si, tais como a manutenção da ordem pública, a jurisdição e a prestação de serviços públicos, eram distribuídas a diversos depositários particulares: a Igreja, o proprietário de terras, os cavalheiros, dentre outros.
O poder de dominação era exercido por aqueles detentores dos meios necessários para tanto, o que faziam com a aquiescência e respaldo do príncipe. A delegação de atribuições e responsabilidades a particulares decorria justamente da incapacidade material de a associação política cumprir com tais atribuições a partir de seus próprios recursos, uma vez que não possuía maquinário ou pessoal suficiente para tanto. Então, pouco direito de domínio cabia ao príncipe sobre seus súditos nas associações políticas medievais, visto que, para o exercício do poder de dominação, dependia ele de inúmeros intermediários, fosse para intervir de maneira positiva, a partir da prestação de algum serviço de utilidade pública, fosse para
intervir de maneira negativa, por meio de atividades restritivas, de polícia e de controle61.
Preponderava o modelo patrimonialista de administração, em que os detentores do poder político, mais do que o poder de dominação e administração, detinham também os meios materiais necessários a essa dominação e administração, de modo que podiam fazê-lo sem qualquer tipo de controle ou constrangimento superior. A base do poder político estava justamente na propriedade material, que possibilitava àqueles que a possuíam dominar e gerir, coisas que o príncipe, por insuficiência de recursos próprios, não poderia fazer por si só. A descentralização da autoridade e do poder de mando e o consentimento a que o nobre a exercesse em nome do príncipe, muitas vezes ao seu bel prazer, impunham-se, então, como maneira viável de manter uma relativa unidade harmônica, ante a absoluta inexistência de estrutura estatal robusta o suficiente para tamanho empreendimento.
Com a descentralização do poder de dominação e dos recursos necessários para tanto, a falta de uniformidade surge como decorrência lógica. Durante o período de desagregação política medieval, as magistraturas territoriais, clericais ou não, ditam suas sentenças com independência quase absoluta uns de outros, segundo suas próprias representações jurídicas, seus critérios e princípios individuais, e sem o risco de constrangimentos, à semelhança do que ocorria com o “mandarim”62 chinês usado como exemplo por Weber (1994). Inexiste, então, uma racionalidade ou uma consciência que se aplique de maneira uniforme, que se possa, pois, dizer “de Estado”.
O estabelecimento de uma racionalidade para o Estado, no entanto, é tarefa a ser realizada com devida cautela, principalmente pelo fato de não se poder atribuir à figura estatal um fim específico. Podem as associações políticas surgir imbuídas dos mais diversos objetivos, não havendo, em verdade, fim que algum grupo político já não tenha se proposto em algum momento de sua história - desde a garantia das liberdades individuais, até a asseguração da igualdade entre os trabalhadores,
61 “Por meio da enfeudação, da hipoteca ou da concessão de imunidades o poder central viu-se privado, a pouco e pouco, de quase todos os direitos de superioridade, sendo transferidos a outros depositários que, segundo nosso ponto de vista, tinham caráter privado”. (HERMANN, 1979, p. 80). 62
O mandarim é, em primeiro lugar, um literato de formação humanística que possui uma prebenda, mas não está nada preparado para funções administrativas e nada entende de jurisprudência. Trata- se, sobretudo, de um calígrafo que sabe fazer poesias, conhece literatura chinesa milenar e sabe interpretá-la. Os mandarins não governam, mas somente interferem em tumultos e incidentes desagradáveis (WEBER, 1994).
passando pela proteção à propriedade privada e até mesmo a preservação da pureza de uma raça já foram objetivos de Estados conhecidos. De acordo com Max Weber (1994), o Estado moderno se caracteriza precipuamente pelo uso exclusivo do poder de coação física63, o que implica a impossibilidade de o ente estatal sofrer qualquer tipo de concorrência interna por parte de oligarcas, senhores feudais, autoridades religiosas ou quaisquer outros particulares.
Por esse motivo, Weber credita a racionalização do Estado à concentração dos meios de autoridade, dominação e administração nas mãos do príncipe, que avoca a si funções antes delegadas a inúmeros agentes privados. O Estado começa a assumir a responsabilidade, então, por uma série de incumbências que antes não lhe cabiam. O que antes era delegado a agentes particulares, possuidores de seus próprios meios e instrumentos de ação, passa gradualmente para os cuidados de um ente publico unitário e onipotente, de onde emanam ordens e diretrizes universais a serem obedecidas por todos os súditos indistintamente. O surgimento da figura do Estado moderno se confunde, então, com o surgimento de uma racionalidade de Estado.
O ato específico pelo qual se explicita a racionalidade de Estado é a lei, entendida como norma geral e abstrata, produzida com o objetivo de atender a um fim em específico. Em outras palavras, a normatização é uma das manifestações através das quais se pode identificar o processo de racionalização próprio do Estado moderno, que transforma o poder tradicional em racional legal. Percebe-se, então, que a racionalidade incorporada ao Estado moderno, conforme enunciado por Max Weber (1994), diz respeito muito mais a valores, princípios e regras preestabelecidas do que a fins.
Percebe-se, então, quando da formação dos Estados modernos, uma ênfase na utilização do que Weber definiu como racionalidade quanto a valores (wertrational), baseados na fixação de normas e princípios rígidos e na exigência de que os indivíduos, cidadãos e munícipes os atendam e lhes obedeçam uniformemente.
63“É evidente que, para as associações políticas, a coação física não constitui o único meio administrativo, tampouco o normal. Na verdade, seus dirigentes servem-se de todos os meios possíveis para alcançar seus fins. Entretanto, a ameaça e, eventualmente, a aplicação desta coação são o meio específico e constituem a última ratio sempre que falhem os demais meios” (WEBER, 1994, p. 16).
Um simples raciocínio silogístico nos conduz à conclusão de que o surgimento de uma estrutura burocrática anda de mãos dadas com a concentração dos meios materiais de administração e de autoridade e, portanto, com a própria ideia de Estado racional. Na medida em que se dá a expropriação dos meios de autoridade e administração por parte do Estado e que os serviços antes delegados à igreja, às associações particulares, às oligarquias, ou a outras figuras privadas quaisquer foram sendo avocadas, observou-se a necessidade óbvia da constituição de um corpo de agentes profissionais aptos e capacitados para absorver e atender à demanda surgida. Sendo assim, o desenvolvimento de uma burocracia administrativa é pressuposto básico para a criação dos Estados modernos.
Interessa-nos analisar a partir daqui, então, a racionalidade aplicada à Administração Pública, ou seja, ao modelo administrativo, o que, como veremos, não se confunde propriamente com a racionalidade do Estado, muito embora seja difícil, em muitos momentos, traçar linhas precisas e definitivas que estabeleçam as fronteiras entre as dimensões administrativa e política, no que tange ao Estado moderno. A palavra “administração” deriva da contração de dois termos latinos: ad (direção, tendência, para) e minister (subordinação, obediência). Sendo assim, “administrar” significa realizar uma função sob o comando de outrem.
Depreende-se, então, que a administração pública subordina-se aos mandamentos do Poder Político, estando, portanto, um nível a baixo em relação ao poder de mando. Toda organização, seja ela política ou empresarial, precisa ser administrada para alcançar seus objetivos com maior eficiência e economia de ações e recursos, de maneira que administrar se consubstancia na atividade de buscar a otimização de resultados com os recursos disponíveis. É certo, no entanto, que não se pode desconsiderar a influência do plano administrativo, enquanto meio ou modo de ação, no âmbito da política. De mesmo modo, não se pode descartar a influência recíproca exercida pelo mundo político sobre a atividade de administração.