O Federalismo e a responsabilidade compartilhada

Se nada proíbe a coexistência de sujeitos diversos de Direito Internacional que se distingam por estatutos jurídicos diferentes e uma personalidade jurídica mais ou menos afirmada,285 _{então a responsabilidade compartilhada e multilateral se ajusta}

muito bem a este cenário de incertezas.

As questões que precisam ser respondidas se multiplicam se considerarmos que não são somente Estados e organizações internacionais que podem estar relacionados a situações de responsabilidade compartilhada, mas uma variedade de outros atores

que podem contribuir para o prejuízo de terceiros.286

(grifou-se)

284

Texto adotado pela Comissão de Direito Internacional e submetido à Assembleia Geral das Nações Unidas, em sua 53ª sessão, em 2001, como parte do Relatório da Comissão, iniciando as discussões daquela sessão. O texto, que contém comentários sobre as propostas de artigos, está disponível no Yearbook of the International Law Comission, 2001, vol II (part two) e também no Anexo da Resolução nº 56/83 de 12 de dezembro de 2001.

285 _{Dinh et al, op.cit., 2003, p.413.} 286

143 Uma pesquisa sobre a responsabilidade internacional nos Estados federados287

conclui que existe uma responsabilidade própria das autoridades federadas nos Informes Internacionais.288 _{Neste trabalho de 1983, já se estabelece uma relação}

entre as tendências regionalistas e ao mesmo tempo autonomistas ou independentistas de pequenas coletividades humanas. Uma tendência que pode ser analisada por duas vertentes: tanto como algo que conduz à erosão do poder do Estado, à sua fragmentação e perda de poder, quanto como uma mera descentralização deste poder.

Se as autoridades federadas são igualmente titulares de uma responsabilidade internacional que corresponde à sua capacidade externa,289 _{então pode-se percebê-la}

desde a perspectiva de sua personalidade internacional. O referido estudo propõe a seguinte pergunta: diante da regra que conhece somente o Estado como titular de responsabilidade, poderia haver a hipótese de uma responsabilidade concorrente290

própria dos Estados federados?

Nesse sentido, as consequências da regra se dividem. Sendo o Estado federal o responsável pelos atos e omissões de seus próprios órgãos, somente ele pode responder pelas possíveis violações ao Direito Internacional, imputáveis a seus Estados federados, órgãos do Estado.

Assim, a estrutura federal se reduz a uma forma em que não parece haver

descentralização verdadeiramente, resultando logicamente em que o Estado Federal seja responsável pelos ilícitos atribuíveis aos Estados federados.

Ao mesmo tempo, o Estado federal não pode invocar a sua organização descentralizada para isentar-se de sua responsabilidade, segundo a regra, pois um Estado não pode alegar temas de direito interno para descumprir o Direito Internacional, conforme preceitua a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969:

287

Ver David, op.cit., 1983, p. 483. 288

Em referência aos questionários aplicados aos diplomatas dos Estados Federais que participaram do Colloque.

289

David, op.cit., p. 483.

144 Art. 27. Uma parte não pode invocar as disposições de seu direito interno para justificar o descumprimento de um tratado.

No mesmo sentido, em obra sobre a responsabilidade internacional291_{, propõe-se a}

seguinte questão: pode-se imaginar que o Estado federal seja internacionalmente responsável pelos atos do Estado local (federado)?

Para que o Estado federado viole o Direito Internacional, deve violar uma norma que recaia sobre matéria cuja competência lhe pertença, mas, em regra, o Estado federado não conclui tratados. De um lado, propõe-se uma resposta negativa, no ângulo do paralelismo de competências internas e externas da federação, ou seja, defendendo, portanto, que haja matérias de competência exclusiva do Estado federado e matérias de competência do Estado federal. Um Estado federal que aceite esta consequência, será, para o ordenamento internacional, um Estado

mutilado.

Por outro lado, pondera-se que o equilíbrio federal interno será mais bem assegurado292_{. Pode-se concluir, portanto, que, em matéria de responsabilidade}

internacional, esta seja a hipótese que permite haver mais segurança jurídica.

Como uma resposta afirmativa, ou seja, que prevê a possibilidade de que a federação conclua tratados concernentes ao Estado federado, a explicação recai sobre a capacidade da federação em ter o poder de decisão sobre todas as matérias. Neste caso, o Estado federal é plenamente capaz diante do ordenamento jurídico internacional, incluindo-se a política externa. Refletindo uma fonte de centralização do poder, que se assemelharia à estrutura dos Estados unitários.

Por outro lado, em havendo admissão e o reconhecimento por outros Estados, a responsabilidade poderá recair às entidades federadas.

A Comissão de Direito Internacional em seu relatório de 1979293 _{concluiu que os}

Estados-membros de uma federação podem, em tese, responder por violações que seus órgãos tenham cometido.

291 _{Reuter, op.cit.,1995, p. 472-473.} 292

145 E foi nesse sentido que Luigi Di Marzo propôs, após analisar cerca de 300 acordos firmados por autoridades federadas da Alemanha, Suíça, Canadá e Estados Unidos, a tese de que as entidades federadas poderiam responder internacionalmente pelas possíveis violações aos acordos que poderiam vir a ocorrer.

Grosso modo, ele considera que a responsabilidade da entidade federada depende de como foi concluído o acordo, se de modo totalmente independente do governo federal, se de algum modo sob os auspícios do governo federal, ou ainda, por conveniência e delegação do governo federal, em associação com o próprio governo federal ou mediante sua aprovação.

Em sua classificação acerca da responsabilidade incidente sobre o Estado federal e o Estado federado294_{, estão presentes duas hipóteses de responsabilidade subsidiária ou}

compartilhada e uma de responsabilidade exclusiva, como se pode verificar:

a. na hipótese de um acordo concluído por um Estado federado de maneira completamente autônoma, e dentro dos limites de sua competência, o Estado federado tem a responsabilidade exclusiva a que concerne às disposições ou, de outra forma, a responsabilidade primária. O Estado Federal teria somente uma

responsabilidade subsidiária;

b. na hipótese de um acordo concluído sob os auspícios do Estado Federal, ou seja, com o seu acompanhamento, a responsabilidade a respeito de suas disposições recaem sobre o próprio Estado Federal, sendo que o Estado federado poderá ter uma

responsabilidade subsidiária.

c. na hipótese de um acordo concluído pelo Estado Federal, em nome do Estado federado, a responsabilidade a respeito de suas disposições terão a responsabilidade exclusiva do Estado Federal. d. na hipótese de um acordo concluído pelo Estado federado sobre matéria que exceda suas competências, este será válido caso de que o Estado federal o tenha aprovado e será anulável em caso contrário.

Com exceção da terceira hipótese, item c, referente à responsabilidade exclusiva dos Estados, às outras se aplica a responsabilidade subsidiária. A última hipótese 293 _{“Nós não vemos porque razão o Estado membro não deve responder pelas violações de suas} obrigações internacionais cometidas por seus órgãos”. Relatório da Comissão de Direito Internacional, sobre os trabalhos preparatórios da 31ª sessão A.C.D.I., maio-out. 1979, doc. ONU A/34/10, pp. 260, 261.

294 _{Ver Eric David, op. cit. p. 490,491 y Luigi Di Marzo, “The legal Status of Agreements Concluded} by Component Units of Federal States with Foreign Entities”, Alphen aan de Rijin, Sythoff, Noordhoff, 1980, n. 195, p. 200.

146 também prevê a responsabilidade subsidiária do Estado federado, recaindo, portanto, para a item b, pois ainda que aprove, o Estado federal arcará com a responsabilidade e o Estado federado arcará somente com a responsabilidade subsidiária.

A responsabilidade exclusiva do Estado é a regra, sendo um elemento novo a hipótese na qual se vislumbra a responsabilidade exclusiva aos Estados federados.

Nesse diapasão, a responsabilidade subsidiária figura como uma espécie de segunda pessoa responsável, no caso de a primeira, a principal, não poder ou não conseguir, ou não ter capacidade suficiente para fazer cumprir a pena imposta. Não se tratando de um caso de competência.

Com relação ao relacionamento entre o Estado federado e a federação, pode-se afirmar que a responsabilidade subsidiária aloca, em última instância, a responsabilidade ao Estado, sempre que o Estado federado não consiga cumprir sua responsabilidade – o que, em última instância, transforma o Estado federal em um avalizador do Estado federado.

A responsabilidade concorrente versa sobre uma responsabilidade paralela, no caso em que haja dúvida sobre quem seja o titular da legitimidade passiva em questão. Esta responsabilidade apresenta-se como uma figura incidente sobre o direito interno dos Estados, em relação à responsabilidade civil. Para o Direito Internacional ela equivaleria à responsabilidade compartilhada, conforme segue a explanação.

A atribuição de uma responsabilidade compartilhada recai sobre vários sujeitos de Direito Internacional simultaneamente. Eis a fórmula contemporânea mais abrangente da equação da justiça em matéria internacional. Isso porque a incidência da proliferação da cooperação internacional como grande protagonista dos acordos diante do fenômeno da globalização, deve adequar-se à multilateralidade. Nesse sentido, a cooperação internacional está para o multilateralismo, tanto quanto este está para a responsabilidade internacional. Isso porque ainda que seja possível que apenas um sujeito de direito internacional tenha cometido um ilícito internacional, com o incremento das Relações Internacionais,

147 torna-se uma realidade mais comum que mais de um sujeito tenha concorrido para o ilícito.

A vanguarda da literatura jurídica sobre o instituto da responsabilidade internacional295 _{prevê a responsabilidade compartilhada como uma nova fórmula}

de aplicação condizente com um mundo em que a cooperação internacional se intensifica e permeia todas as Relações Internacionais. Na era das Relações Internacionais multilateralizadas, o instituto da responsabilidade internacional também deve sofrer adaptações e não permanecer bilateral.

O estudo sobre a responsabilidade compartilhada é oportuno e importante. Enquanto Estados e outros atores se comprometem em um número crescente de acordos de cooperação, a probabilidade de dano resultante destas ações de parceria ou cooperação também se multiplicará. As partes prejudicadas serão confrontadas com uma multiplicidade de atores e/ou Estados infratores.296

Ainda, atualmente a prática da responsabilidade internacional se fundamenta na noção de responsabilidade individual ou independente297_{. Sob tal princípio o Estado}

ou Organização Internacional298 _{será responsável somente por sua própria conduta}

ilícita, pois cada sujeito é independente e não pode responder pelos atos do outro. A responsabilidade compartilhada ou a atribuição compartilhada da conduta servem como uma alternativa para substituir princípios como o da atribuição exclusiva da responsabilidade. A responsabilidade compartilhada também pode esclarecer como dividir a responsabilidade dos danos causados entre múltiplos

295 _{Vide, por exemplo: Nollkaemper; Jacobs, op.cit.,, 2011; Crawford, op.cit.,, 2010, p. 24; Brotóns,} op.cit., 2007, p. 742-745.

296 _{Nollkaemper, op.cit., p. 3.}

297 _{Para ilustrar tal fenômeno, o caso que Saddam Hussein interpôs perante a Corte Europeia de} Direitos Humanos é emblemático. Saddam interpôs uma ação contra 21 Estados que definitivamente estavam implicados na invasão do Iraque e à sua captura. A Corte, no entanto, afirmou que se o autor não pudesse identificar individualmente e especificar os ilícitos causados por cada um deles individualmente, a Corte não poderia atribuir-lhes qualquer responsabilidade conexa à invasão do Iraque e à detenção e captura de Hussein. Ver: Hussein v. Albania, Bulgaria, Croatia, Czech Republic, Denmark, Estonia, Hungary, Iceland, Ireland, Italy, Latvia, Lithuania, the Netherlands, Poland, Portugal, Romania, Slovakia, Slovenia, Turkey, Ukraine and the United Kingdom, nº 23276/04, ECHR 2006.

298

Sobre a responsabilidade das Organizações Internacionais ver o Projeto de artigos sobre a responsabilidade internacional das organizações internacionais (2011), Comissão de Direito Internacional, adotada em sua 63ª sessão, submetida à Assembleia Geral da ONU como parte do Relatório (A/66/10), constando do Yearbook of the International Law Commission, 2011, vol. II, Part Two.

148 culpados, incluindo-se o papel do dano e da culpa e as bases jurídicas para que um Estado responsável possa dividir com um Estado co-responsável e seus Estados federados, parte dos prejuízos causados299_.