O Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU

O IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano é um tributo imobiliário, tipicamente local, que onera os proprietários de imóveis localizados na área urbana do município. O IPTU está estabelecido no inciso I do Art. 156 da CF/88 (BRASIL, 1988) e nos Arts. 32 a 34 do CTN

(BRASIL, 1966), e tem como sujeito passivo o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título.

Conforme Afonso, Araújo e Nóbrega (2013, p. 63), a CF/88 acertou ao determinar que o IPTU deve ser de competência municipal, considerando a “inamovibilidade da base imponível”, pois os imóveis não podem migrar de um município para outro. Além disso, a proximidade entre o contribuinte e o poder público, o qual tem por dever ser provedor de serviços à população, reforça o argumento de que esse imposto deve ser de jurisdição local.

Para discorrer sobre o IPTU, deve-se efetuar a diferenciação sobre a propriedade, domínio útil e posse. A propriedade é o direito de utilizar, usufruir e dispor de algum bem, assim como reavê-lo caso alguém o tome ou o possua indevidamente, ou seja, ocorre quando existe um legítimo proprietário. Já domínio útil significa usufruir da coisa alheia como se fosse própria, pagando-se ao proprietário um valor determinado; como exemplo, cita-se os foreiros. Por fim, designa-se posse a situação de todo aquele que, não sendo legítimo proprietário, tem, de fato, o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade. Assim, se os elementos da propriedade estão desdobrados, não estão centralizados sob o poder de uma só pessoa, a cobrança do IPTU recairá sobre aquele que detém o seu domínio útil ou a sua posse. Porém, quando existe a propriedade plena, ou seja, os elementos não estão desdobrados, contribuinte é o proprietário (CHIMENTI, PIERRI, 2012).

Importante destacar, conforme apontado por Afonso, Araújo e Nóbrega (2013, p. 63), que “o IPTU acompanha a ‘coisa’ quando de suas transmissões ou transformações”. Logo, quando um imóvel é vendido e estiver com qualquer débito relativo ao IPTU, esse valor será transferido, para o adquirente, juntamente com propriedade do imóvel, nos termos do Art. 130 do CTN (BRASIL, 1966), que diz:

Art. 130. Os créditos tributários relativos a impostos cujo fato gerador seja a propriedade, o domínio útil ou a posse de bens imóveis, e bem assim os relativos a taxas pela prestação de serviços referentes a tais bens, ou a contribuições de melhoria, sub-rogam-se na pessoa dos respectivos adquirentes, salvo quando conste do título a prova de sua quitação.

Parágrafo único. No caso de arrematação em hasta pública, a sub-rogação ocorre sobre o respectivo preço.

Porém, deve-se observar que a simples detenção de um imóvel não faz alguém contribuinte do IPTU, como é o caso do locatário, que, embora seja possuidor direto, perante o município não é contribuinte. Isso decorre do que está estabelecido no Art. 123 do CTN (BRASIL, 1966), que diz que as convenções firmadas entre particulares, relativas à responsabilidade pelo pagamento de tributos, não podem ser opostas à Fazenda Pública, a fim

de modificar a definição legal do sujeito passivo das obrigações tributárias correspondentes, salvo quando existe disposições de lei em contrário.

Sendo assim, o IPTU, de acordo com o Art. 32 do CTN (BRASIL, 1966), apresenta como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel que esteja localizado em zona urbana do município e, mediante ficção jurídica, tem sua cobrança de forma anual no primeiro dia do ano civil. O §1º, do mesmo artigo, define o que vem a ser zona urbana:

Art. 32 [...]

§1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:

I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II - abastecimento de água;

III - sistema de esgotos sanitários;

IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;

V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado. (BRASIL, 1966)

Para Chimenti e Pierri (2012), a exigência, por lei federal, da necessidade de que estejam presentes no mínimo dois dos cincos melhoramentos para que o local possa ser considerado zona urbana, almeja evitar que os municípios editem leis considerando como zona urbana a totalidade de sua área com a finalidade de cobrar IPTU. Além disso, a lei determina que estes requisitos devem ser constituídos ou mantidos pelo poder público.

A base de cálculo do IPTU, como estabelecido no Art. 33 do CTN (BRASIL, 1966), será o valor venal do imóvel (terreno mais construção), desconsiderando os valores advindos de bens móveis mantidos em caráter permanente ou temporário. Para a determinação dessa base, o administrador municipal estima o preço provável do imóvel, tendo em vista atributos registrados no cadastro imobiliário da prefeitura, sendo que o tipo, o padrão construtivo e a localização influenciam no valor da construção. Logo, pode-se considerar que o valor venal do imóvel é o valor de mercado presumido pela administração municipal (AFONSO, ARAÚJO, NÓBREGA, 2013; SÁ et al., 2013; CARVALHO JR., 2011).

De acordo com Carvalho Jr. (2011), não existe legislação federal que determine como estabelecer o valor venal. Assim, cabe a lei ordinária municipal defini-lo, dispondo os critérios e parâmetros a serem adotados para a avaliação. O conjunto de presunções relativas aos critérios e parâmetros que fundamentam o valor venal denomina-se Planta Genérica de Valores - PGV. Para Sá et al. (2013), a PGV determina o valor por metro quadrado para cada região ou via

pública, e através dela consegue-se determinar um valor de terreno aproximado ao real em cada logradouro, por um período de tempo, já que o mercado imobiliário é dinâmico.

Diante disso, ressalta-se a importância da atualização da Planta Genérica de Valores, pois é sobre o valor determinado por essa que incidirá a alíquota do imposto, influenciando na arrecadação e no tratamento isonômico entre os contribuintes. Nesse sentido, Oliveira Jr. (2014) enfoca que até nas prefeituras melhores qualificadas a gestão do IPTU possui entraves legais de afetam o potencial de arrecadação. Demonstra-se que a necessidade de aprovação pelo legislativo das alterações da base de cálculo da PGV constitui-se num dos maiores obstáculos. Todavia, os municípios devem promover ajustes nas legislações, assegurando que os valores venais sejam determinados por critérios técnicos.

Em relação às alíquotas, cada município estabelece o percentual na sua legislação. Dessa forma, existem prefeituras que praticam alíquotas diferenciadas de acordo com o tipo de imóvel (residencial, comercial, industrial e terreno), sendo que as mais praticadas pelos municípios brasileiros são de 1% para os imóveis construídos e 2% ou 3% para os terrenos (AFONSO, ARAÚJO, NÓBREGA, 2013).

Além disso, é importante verificar que ainda existe a possibilidade da alíquota do IPTU ser progressiva. Para Oliveira Jr. (2014, p. 15), a alíquota progressiva do IPTU é “aquela que aumenta conforme aumenta o valor venal do imóvel”, constituindo-se a mesma numa “forma eficiente de se obter uma melhor equidade, em especial nas situações de imóveis heterogênicos dentro de uma mesma zona fiscal”.

As alíquotas progressivas estão previstas nos incisos I e II do §1º do Art. 156 e no inciso II do §4º do Art. 182 da CF/88 (BRASIL, 1988), contudo, a lei municipal deve estabelecer essa progressividade, sob nítida afronta ao princípio da legalidade. Cabe lembrar que a progressividade pode ser fiscal, a qual tem por objetivo promover o aumento da arrecadação, levando em conta a capacidade contributiva; ou extrafiscal, a qual se liga à necessidade de desestimular os contribuintes a realizarem determinadas ações, por considerá-las inconvenientes ou nocivas ao interesse público (SABBAG, 2013).

Sobre a progressividade, é importante destacar que o IPTU é de competência do município, o qual também é responsável pela política urbana. Sendo assim, o mesmo deveria, além de servir de instrumento de arrecadação (função fiscal), ser utilizado para redistribuição de renda urbana (função extrafiscal), pois a ínfima tributação sobre a propriedade imobiliária gera efeitos negativos sobre a autonomia municipal. Além disso, tem como consequência mais grave a não-utilização dos instrumentos tributários para fins de política urbana, conforme se esperava após a criação do Estatuto das Cidades. O Estatuto das Cidades, por meio alíquota

progressiva, possibilitou compelir o proprietário de imóvel urbano a exercer a função social da propriedade, sob pena de seu parcelamento ou até mesmo de desapropriação. Logo, a tributação do IPTU deveria também ser usada para controlar o processo de expansão urbana, submetendo a propriedade urbana à sua função social; porém, na prática, tal dispositivo não está sendo aproveitado no país (DUARTE, ALCÂNTARA, 2013; SANTOS, 2014; OLIVEIRA JR., 2014).

Para finalizar, destaca-se, de acordo com Carvalho Jr. (2017), os principais problemas enfrentados na arrecadação do IPTU no Brasil. Um dos primeiros destaques é a baixa arrecadação nacional desse imposto, com 0,5% do PIB, sendo que alguns países desenvolvidos e em desenvolvimento, tem-se respectivamente arrecadação média de 1,5% e 0,9 do PIB. Outra dificuldade é a elevada concentração das receitas do IPTU em poucos municípios brasileiros, como exemplo o Município de São Paulo, que arrecadou 24% de toda a arrecadação nacional do IPTU em 2016. Ainda, existe alta disparidade regional que indica que a arrecadação nas regiões Sudeste e Sul é muito superior às Regiões Norte e Nordeste. O autor também destaca que os cadastros estão desatualizados em relação ao proprietário e às características físicas dos imóveis; as avaliações são defasadas gerando baixos valores cobrados e diferente tributação em imóveis com valores de mercado iguais. Quanto a legislação, embora o município tenha autonomia para elaboração do sistema de avaliação imobiliária, lhe falta avaliadores capacitados principalmente em localidades menores. A tudo acresce, é o único imposto brasileiro que sua base de cálculo precisa passar pela apreciação legislativa. Ainda são fatores decisivos para a falta de eficiência na arrecadação desse tributo a autonomia municipal para concessão de isenções; altas taxas de inadimplência devido à falta de estrutura administrativa; desatualização dos cadastros; desgaste político para cobrança; baixa cultura fiscal; diminutas ações efetivas de cobrança dos valores inscritos em dívida ativa. Tudo isso faz com que o índice de inadimplência média seja maior que 60% em municípios do interior do Norte e Nordeste, até porque programas de financiamento para a modernização tributária municipal como o PNAFM (Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros) e PMAT (Programa de Modernização da Administração Tributária) são voltados a municípios maiores, os quais podem oferecer garantias.